Des rapports d'enquête sur le lobbying démontrent que les règles déontologiques sont appliquées

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Bulletin Gouvernance d'entreprise
18 février 2011


Les sociétés doivent examiner leur conformité au Code fédéral de déontologie des lobbyistes

Les rapports d'enquête publiés le 16 février 2011 par la Commissaire au lobbying du Canada[1] (la « Commissaire ») devraient sonner l'alarme des sociétés et organismes qui font affaire avec le gouvernement fédéral. Le Code de déontologie des lobbyistes[2](le « Code ») est appliqué. Les sociétés, associations sans but lucratif et consultants en lobbying prudents devraient examiner leurs activités et pratiques pour s'assurer qu'elles respectent le Code.

Bien qu'il soit en vigueur depuis près de 14 ans, le Code est vraisemblablement moins connu que la Loi sur le lobbying (anciennement la Loi sur l'enregistrement des lobbyistes) (la « Loi »). Même si la Loi impose aux lobbyistes une obligation d'enregistrement et de déclaration, le Code prévoit des normes professionnelles et déontologiques que les lobbyistes doivent respecter. Ces normes ont eu, en quelque sorte, peu de publicité. En fait, jusqu'à cette semaine, seulement un lobbyiste avait contrevenu au Code.[3]

La situation a changé. La Commissaire a rapporté au Parlement que trois autres lobbyistes - deux lobbyistes-consultants et un lobbyiste-salarié (ou employé) - ont contrevenu au Code. Certes, une violation au Code n'entraîne aucune sanction[4], mais le fait de faire l'objet d'un rapport détaillé au Parlement et d'une couverture médiatique par la suite a un effet dissuasif important.

Ensemble, les trois enquêtes ont révélé des contraventions à quatre dispositions sur les onze dispositions prévues au Code :[5]

  • Deux lobbyistes ont contrevenu à la Règle 8, qui interdit aux lobbyistes de placer les titulaires d'une charge publique en situation de conflit d'intérêts en proposant ou en prenant toute action qui constituerait une influence répréhensible sur ces titulaires.
  • Un lobbyiste a contrevenu à la Règle 2, qui oblige les lobbyistes à fournir des renseignements qui sont exacts et concrets aux titulaires d'une charge publique. En outre, ils ne doivent pas induire sciemment en erreur qui que ce soit.
  • Ce même lobbyiste a contrevenu à la Règle 3, qui oblige les lobbyistes à informer leur client, employeur ou organisation des obligations auxquelles ils sont soumis en vertu de la Loi sur le lobbying, et du fait qu'il leur faut se conformer au Code.
  • Ce même lobbyiste a également contrevenu au principe de professionnalisme.[6]

Conflit d'intérêts

Deux rapports ont exploré la question des activités politiques menées par les lobbyistes dans le cadre de la Règle 8, qui prévoit que les lobbyistes ne doivent pas placer des représentants du gouvernement en situation de conflit d'intérêts.

La Commissaire a expliqué que l'interdiction de placer les titulaires d'une charge publique en situation de conflit d'intérêts implique que le lobbyiste évite de placer un représentant du gouvernement dans une situation de conflit réel ou apparent.

En d'autres termes, l'expression « conflit d'intérêts » intègre à la fois un conflit réel et un conflit apparent. Même si un lobbyiste n'influence pas réellement les charges publiques d'un représentant du gouvernement, un lobbyiste contrevient à la règle en créant un doute raisonnable de conflit apparent. Le lobbyiste doit éviter de créer une tension entre le devoir public du représentant d'un côté, et un intérêt privé ou une obligation privée créé ou facilité par le lobbyiste de l'autre côté.

L'analyse de la Commissaire est tout à fait logique et clairement tirée de la décision rendue par la Cour fédérale d'appel en 2009 dans l'affaire Démocratie en surveillance c. Campbell.[7] Dans cette décision, la Cour fédérale d'appel a expliqué que, « la règle interdisant les conflits d'intérêts vise à empêcher la possibilité que des titulaires de charges publiques fassent passer leurs intérêts personnels avant ceux de la population. »[8] [Le texte en gras et souligné a été ajouté]

Selon la Cour, il ne suffit pas qu'un titulaire d'une charge publique fasse passer un intérêt privé avant son devoir professionnel. En réalité, le fait de choisir un intérêt privé avant une charge publique ne constitue pas un conflit d'intérêt, mais de la corruption.[9] La seule existence d'un intérêt privé concurrentiel donne ouverture au conflit :

« Les passages cités ci-dessus renvoient à la possibilité qu'un intérêt personnel puisse interférer avec l'exercice d'une charge publique. »[10]

« Comme le titulaire d'une charge publique a, par définition, un devoir public, on ne place le titulaire d'une charge publique en conflit d'intérêts qu'en faisant entrer un intérêt privé concurrentiel en ligne de compte. Cet intérêt privé, qui influe, ou pourrait influer, sur la loyauté du titulaire d'une charge publique est l'influence répréhensible à laquelle la règle se réfère. »[11]

                        [Italiques dans l'original; gras et souligné ajouté]

Dans les deux cas précis évalués par la Commissaire, les lobbyistes avaient vendu des billets dans le cadre d'activités de financement politique au profit d'une ministre au sein du Cabinet fédéral tout en faisant du lobbying enregistré auprès de son ministère. La Commissaire a conclu que leur participation contrevenait à la Règle 8.

L'interprétation de la règle par la Commissaire n'a rien d'étonnant. En outre, elle est compatible avec les conseils de prudence que nous avons formulés précédemment. Depuis 2006, nous avons avertis les lobbyistes sur les effets de la Règle 8 sur l'étendue de leur participation dans des activités de financement politique.[12]

Rejet des arguments techniques

Selon la Commissaire, deux lobbyistes étaient représentés par des avocats, qui ont soulevé des arguments techniques en réponse à l'enquête. (Par exemple, les avocats ont allégué que la Règle 8 avait été appliquée rétroactivement, bien que le Code existe depuis 1997 et que la Cour fédérale d'appel s'est prononcée sur son interprétation six mois avant les activités en question.[13])

Tous ces arguments ont été rejetés. En particulier, la Commissaire a refusé d'adopter ce qu'elle a qualifié d'interprétation « stricte et restrictive » du Code et de la jurisprudence.[14]

Les lobbyistes et leurs employeurs doivent tirer la leçon importante suivante : des mesures préalables pour éviter une enquête sont préférables aux arguments juridiques dans le cadre d'une enquête. Une défense qui repose sur des arguments techniques ne peut remplacer un système de conformité prudent et solide, fondé sur des conseils d'experts qui réduisent (ou éliminent) les risques que le respect du Code soit mis en doute.

Considérations pratiques

À la lumière des rapports d'enquête, les sociétés, associations et consultants devraient adopter les mesures préalables suivantes :

  • Prévoir l'obligation de respecter la législation (incluant le Code de déontologie des lobbyistes fédéral) dans les contrats d'emploi de tous les employés qui entretiennent des relations avec le gouvernement.
  • S'assurer que les contrats des consultants-lobbyistes divulguent adéquatement les obligations requises par la loi (incluant le Code).
  • Mieux former les employés qui font affaire avec le gouvernement.
  • Examiner les communications avec le gouvernement fédéral pour s'assurer qu'elles respectent le Code.
  • Veiller régulièrement à ce que les activités avec le gouvernement respectent les normes déontologiques et professionnelles, y compris le respect de toutes les règles.
  • Prévoir un programme d'éducation particulier à l'interne afin que les employés soient sensibilisés à l'interdiction visant à empêcher de placer les titulaires d'une charge publique en situation de conflit d'intérêts.

Une saine dose de prudence au préalable vous permettra d'éviter des problèmes de conformité importants plus tard.


[1]   Canada, Commissaire au lobbying, Rapport d'enquête : Les activités de lobbying de Bruce Rawson (février 2011); Rapport d'enquête : Les activités de lobbying de Michael McSweeney (février 2011); Rapport d'enquête : Les activités de lobbying de Will Stewart (février 2011).

[2]   Gazette du Canada, Partie I, Vol. 131, No. 6 (8 février 1997), pages 330-332.

[3]   Canada. Directeur des lobbyistes, Rapport No. 1, Les activités de lobbying de Neelam J. Makhija au nom de TIR Systems, Ltd. aux fins de dépôt au Parlement (février 2007), et trois rapports connexes. Voir également Makhija c. Canada, 2008 CFA 402, [2009] 4 R.C.F. 85.

[4]   Une violation du Code de déontologie des lobbyistes n'est jamais une infraction. L'application consiste en des enquêtes et des rapports au Parlement par la Commissaire au lobbying.

[5]   Le Code est composé de trois principes et de huit règles.

[6]   Le principe de « professionnalisme » se lit comme suit : « Les lobbyistes devraient observer les normes professionnelles et déontologiques les plus strictes. Plus particulièrement, ils sont tenus de se conformer sans réserve tant à la lettre qu'à l'esprit du Code de déontologie des lobbyistes, de même qu'à toutes les lois pertinentes, dont la Loi sur le lobbying et son règlement d'application. ».

[7]   Démocratie en surveillance c. Campbell et le procureur général du Canada (Bureau du directeur des lobbyistes), 2009 CFA 79, [2010] 2 R.C.F. 139.

[8]   Démocratie en surveillance c. Campbell, paragr. 49.

[9]   Démocratie en surveillance c. Campbell, paragr. 51.

[10] Démocratie en surveillance c. Campbell, paragr. 49.

[11] Démocratie en surveillance c. Campbell, paragr. 52.

[12] Guy W. Giorno, « Staying on the Right Side of the Law: How to Keep Your Federal and Provincial Lobbying Above Board » (13-15 février 2006), exposé présenté lors du 3e sommet sur les relations avec le gouvernement. Voir également « Lobbyist fundraisers under review at Federal Court; Guy Giorno says "it's a warning to the lobbying community that the days of fundraising and lobbying, together, are numbered, " » The Hill Times (29 janvier 2007) et « No more political fundraisers for lobbyists, says federal lobbyists registrar, » The Hill Times (8 mars 2008).

[13] Démocratie en surveillance c. Campbell, note 7.

[14] Par souci de justice, la Commissaire a reconnu que les deux lobbyistes pouvaient avoir été confus par rapport à leurs obligations légales.