Ottawa songe à adopter une loi sur la divulgation du lobbying visant les entreprises, les OSBL et les groupes communautaires

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Bulletin Droit du lobbying
24 novembre 2011


Le conseil municipal d'Ottawa évalue un strict règlement administratif sur la transparence du lobbying et un registre des lobbyistes exigeant l'inscription et la déclaration de toute personne qui tente d'influencer une décision de la ville au nom d'une entreprise, d'un organisme (y compris les entités sans but lucratif ou les associations de voisinage) ou d'une autre personne.

La portée de la loi proposée serait la plus large au pays. Elle obligerait la déclaration de toute activité de lobbying, même celles de petite envergure.  Elle serait la seule loi sur le lobbying au Canada à obliger la déclaration à la fois par les hauts fonctionnaires et par les lobbyistes.

Et ce qui est peut-être plus important encore, le règlement proposé par Ottawa constituerait la seule loi canadienne sur le lobbying à obliger l'inscription et la déclaration par des groupes communautaires et les citoyens qui font du bénévolat auprès de ces groupes. Pour une analyse détaillée sur le sujet, voir la section « Incidences pour les citoyens et les groupes communautaires ».

Contexte

Jim Watson a été élu maire en 2010, en partie grâce à sa plate-forme d'intégrité complète, promettant qu'elle ferait d'Ottawa un chef de file en matière d'obligation de rendre compte, d'intégrité et de transparence. Plus particulièrement, son plan projetait que toutes les communications commerciales et d'affaires avec des élus seraient enregistrées.

M. Watson a longtemps été un défendeur de la transparence gouvernementale. Il était ministre provincial lorsque le gouvernement a adopté les modifications à la Loi sur les municipalités donnant aux municipalités le pouvoir de faire appliquer l'inscription obligatoire des lobbyistes, pouvoir que la ville d'Ottawa s'apprête maintenant à utiliser.

Le projet de règlement est fondé sur la proposition de la campagne du maire et l'élargit. La proposition s'appliquerait au lobbying auprès de tous les représentants et employés de la ville, pas seulement au lobbying auprès des conseillers. Il serait basé sur un code de déontologie encourageant le comportement honnête et éthique des lobbyistes.

L'inscription des lobbyistes municipaux est déjà obligatoire à Toronto, à Montréal, dans d'autres municipalités du Québec et à St. John's. La ville de Toronto est tenue en vertu de la loi de conserver son propre registre lobbyistes, mais sa portée et ses règles sont entièrement à la discrétion de la ville. Dans les autres communautés, le lobbying municipal est déclaré et publié aux registres des lobbyistes des gouvernements provinciaux.

Aucune autre municipalité canadienne n'oblige en général la déclaration du lobbying. (La ville de Surrey[1] exige la déclaration des lobbyistes dans certaines circonstances et la ville de Hamilton[2] tente faiblement de recueillir les renseignements de base sur les lobbyistes dans certaines circonstances très particulières.)

Comparaison à d'autres lois sur le lobbying

Dans l'élaboration de la proposition, le personnel de la ville d'Ottawa a examiné et évalué la pratique d'autres territoires canadiens. La plupart du temps, le projet de règlement reflète la pratique courante ou la meilleure pratique au Canada. Toutefois, dans certains cas, la proposition d'Ottawa est considérablement différente de ce qui se fait ailleurs.

Déclaration du lobbying

  • Le lobbying serait défini comme la communication avec le titulaire d'une charge publique dans le but de tenter d'influencer une décision municipale. La définition porte donc sur le but du communicateur : tente-t-il d'influencer une décision? Si de telles définitions subjectives sont la norme et sont utilisées dans la plupart des territoires canadiens, elles ne correspondent pas aux meilleures pratiques qui émergent actuellement. Plus particulièrement, les lois fédérales et celles de Toronto donnent des définitions objectives fondées sur le contenu de la communication (porte-elle sur une décision gouvernementale?) plutôt que sur l'intention du communicateur (tentait-il d'influencer?). Une définition objective se justifie par le fait qu'il est plus facile de prouver le contenu d'une communication que l'intention du communicateur. Ainsi, il est plus facile de faire appliquer les lois qui contiennent des définitions objectives.

  • Le règlement proposé couvrirait tout type de communication de lobbying, verbale ou écrite, officielle ou non, ce qui est conforme à toutes les autres lois sur le lobbying au pays.

  • Les lobbyistes devraient s'inscrire avant de procéder à toute activité de lobbying, puis devraient déclarer les détails de chaque activité de lobbying moins de 15 jours après l'avoir commencée. La déclaration faite après le début de l'activité est la norme dans la plupart des territoires. L'exigence d'inscription préalable suit le modèle de Toronto et est rare au Canada.

  • L'exigence de déclaration incombe à chaque personne qui exerce des activités de lobbying, y compris chaque employé d'une entreprise ou d'un organisme. Aucun autre territoire canadien ne va aussi loin en exigeant l'inscription de chaque employé. Partout ailleurs, le chef de la direction (ou un autre haut dirigeant) d'un organisme dépose un rapport couvrant tous les employés qui exercent de telles activités. La plupart des territoires (tous sauf la Nouvelle‑Écosse et l'Ontario) comportent la même exigence pour les entreprises : le chef de la direction de l'entreprise déclare au nom de chaque employé de l'entreprise qui exerce des activités de lobbying. De son côté, la ville d'Ottawa propose que chaque employé qui exerce des activités de lobbying doive s'inscrire.

  • Les activités de lobbying, peu importe leur importance, seraient assujetties à la déclaration. Ceci correspond au modèle de Toronto, mais diffère de la pratique dans les autres territoires canadiens. Toutefois, à Toronto, les activités de lobbying par les employés d'entreprises et d'organismes ne sont déclarées que lorsqu'elles atteignent un certaine seuil (dans la plupart des territoires, les activités de lobbying, au sein de l'entreprise ou de l'organisme, doivent correspondre à au moins 20 % du temps d'un employé). Le lobbying par les consultants doit toujours être déclaré, peu importe s'il représente une faible proportion de son temps. Selon le règlement proposé par Ottawa, il n'y aurait aucun seuil pour la déclaration du lobbying pour toute catégorie de lobbyiste. (Il est important de noter que le commissaire fédéral au lobbying recommande la modification de la loi fédérale pour retirer le seuil de déclaration.)

  • La définition du lobbying comprend l'organisation d'une rencontre entre un représentant de la ville et un tiers, lorsqu'un consultant ou un bénévole organise la rencontre. Pour les consultants, cette définition est la norme dans les autres territoires canadiens. Ailleurs au Canada, il est rare que les bénévoles doivent s'inscrire avant d'aider à organiser des rencontres avec des représentants du gouvernement. (Seule Toronto impose une telle exigence aux bénévoles, et seulement lorsque les bénévoles aident des entités à but lucratif, des organismes commerciaux et professionnels et des syndicats.)

  • Les conseillers et les hauts fonctionnaires de la ville devraient noter et déclarer leurs communications avec des lobbyistes. Cette obligation de déclaration mutuelle serait unique au Canada. Si le fonctionnaire omettait de le faire, il pourrait faire l'objet de sanctions.

Application et autres règles

  • Aux termes de la proposition, les lobbyistes ne seraient pas assujettis à des sanctions pécuniaires s'ils ne s'inscrivent pas, ce qui est unique au Canada. Partout ailleurs, le fait de ne pas s'inscrire ou de violer autrement la loi sur le lobbying constitue une infraction passible d'une amende. Le personnel de la ville souligne que, sauf en Colombie-Britannique et au Québec, il n'y a jamais eu de poursuites ou de condamnation pour des activités de lobbying non inscrites[3], mais le projet de règlement ferait en sorte qu'Ottawa serait le seul territoire où le lobbying non inscrit ne constitue pas une infraction.

  • Le projet de règlement comprend un code de déontologie obligatoire pour les lobbyistes. Toutefois, il n'y aurait pas de sanctions pécuniaires pour la violation du code. Dans tous les autres territoires ayant adopté un code de déontologie, sa violation est une infraction passible d'une amende. La seule exception est le territoire fédéral, mais il est à noter que la commission fédérale affirme que des sanctions pécuniaires sont nécessaires pour faire appliquer le code des lobbyistes.

  • Il serait interdit aux anciens employés de la ville d'exercer des activités de lobbying pendant les deux années après qu'ils aient quitté leur poste. Selon le projet, cette interdiction s'applique aux employés de la ville à tous les niveaux (pas seulement les hauts fonctionnaires). Cette période de restriction serait la plus longue au pays. Toutefois, la formulation actuelle de cette restriction n'inclut pas les conseillers de la ville. Il est probable qu'une telle période de restriction pour les anciens conseillers fera partie du prochain code de déontologie des membres du conseil.

  • Les lobbyistes ne pourraient recevoir des honoraires conditionnels ou de conclusion de transaction et il serait interdit pour leurs clients de leur verser de tels honoraires. Ceci correspond aux pratiques fédérales et en Nouvelle‑Écosse, au Québec et à Toronto.

Appel au grand public

Dans la plupart des territoires canadiens (soit partout sauf en Colombie-Britannique, au Manitoba et au Québec), le lobbying populaire constitue une activité de lobbying et doit être déclaré.

Un appel au grand public vise les membres du public afin de mettre de la pression sur les titulaires d'une charge publique. Ailleurs, la définition universelle est la suivante :

« un appel au grand public, directement ou au moyen d'un média à grande diffusion, pour persuader celui-ci de communiquer directement avec le titulaire d'une charge publique en vue de faire pression sur lui afin qu'il appuie un certain point de vue »[4]

Au niveau fédéral ou provincial, l'organisateur de l'appel au grand public, soit la personne qui encourage le grand public à communiquer avec le gouvernement, doit s'inscrire à titre de lobbyiste. Les membres du public qui répondent à cet appel ne sont pas assujettis à l'inscription des lobbyistes.

Le règlement proposé par la ville d'Ottawa diffère de la pratique habituelle sur deux plans.

Premièrement, la définition proposée est différente, puisqu'il définit un tel appel comme un effort organisé de sollicitation pour que le public communique avec les législateurs afin d'influencer la législation finale. La principale différence est que, selon la définition de la ville d'Ottawa, le but d'un appel au grand public est d'encourager le public à communiquer avec les « législateurs » (probablement le maire et les conseillers). Les communications avec les employés de la ville ne sont pas mentionnées.

Deuxièmement, le règlement proposé par Ottawa prévoit que les membres du public qui répondent à l'appel, les citoyens qui envoient un courriel, qui téléphonent ou qui écrivent au maire, exercent une activité de lobbying et doivent s'inscrire à moins que l'organisateur de la campagne demande et reçoive une dispense.

Cette caractéristique ne fait pas partie des lois fédérales et provinciales sur le lobbying. Elles traitent l'organisateur de la campagne, et non le citoyen qui y répond, comme le lobbyiste. Seul le règlement de Toronto sur le lobbying traite les citoyens ordinaires comme des lobbyistes à moins qu'une dispense soit obtenue. Ceci découle de la portée unique du règlement de Toronto, qui oblige les bénévoles à s'inscrire lorsqu'ils font des déclarations au nom d'entreprises et d'organismes commerciaux et professionnels et de syndicats.

L'approche proposée par Ottawa est empruntée au règlement de Toronto. (Une autre approche plus simple aurait été de préciser que les membres du public qui répondent à un appel au grand public n'exercent pas une activité de lobbying et ne sont pas tenus de s'inscrire à titre de lobbyistes.)

Exclusions et dispenses

Toutes les lois canadiennes sur le lobbying prévoient des exceptions pour les activités qui ne sont pas considérées comme du lobbying et ne sont donc pas assujetties à l'exigence d'inscription du lobbyiste. La proposition de la ville d'Ottawa contient des exclusions et des exceptions qui suivent en général la pratique des autres territoires.

Voici certaines de ces exclusions et dispenses :

  • Ne sont pas assujetties au règlement sur le lobbying les communications à la ville d'Ottawa par d'autres niveaux de gouvernement, par des réserves en vertu de la Loi sur les Indiens, par les conseils scolaires et d'autres organismes municipaux, par des sociétés d'État et au nom de gouvernements étrangers et d'organismes internationaux.

  • Une communication qui est déjà transparente parce qu'elle est dans les dossiers publics ou a lieu dans une rencontre publique (comme une présentation à une réunion d'un comité) n'est pas assujettie au règlement.

  • Le fait de demander des renseignements, d'offrir un compliment ou de présenter une plainte n'est pas une activité de lobbying.

  • Une communication répondant directement à une demande écrite d'un représentant de la ville n'est pas assujettie au règlement. Il est à noter que cette demande doit avoir été faite par écrit. Par exemple, un conseiller fait des visites dans un hôpital et rencontre par hasard un électeur qui siège au conseil d'une association communautaire locale. Le conseiller demande des nouvelles. Comme la demande est verbale plutôt qu'écrite, la dispense ne s'applique pas. Si l'électeur répond en demandant au conseiller de soutenir l'association communautaire relativement à une décision que doit prendre le conseil, il doit être inscrit à titre de lobbyiste.

  • Une communication relative à une demande de service, de subvention, d'approbation d'aménagement, de permis ou de permission n'est pas assujettie au règlement si la communication est une partie normale du processus d'approbation ou vise les employés de la ville chargés des demandes d'aménagement ou de mise en valeur.

  • Toute autre communication avec un représentant de la ville (y compris les conseillers) à propos d'une demande de service, de subvention, d'approbation d'aménagement, de permis ou de permission constitue une activité de lobbying et requiert une inscription, sauf si la communication ne vise qu'à donner des renseignements généraux sur la demande ou à poser des questions sur le processus d'examen de la demande.

  • Une communication de la part d'un électeur n'est pas une activité de lobbying si la communication porte sur une question générale touchant un voisinage ou une politique publique.

Incidences pour les citoyens et les groupes communautaires

L'incidence du règlement proposée sur les bénévoles et les organismes communautaires serait considérable. On peut dire sans exagérer que, s'il est adopté dans sa version actuelle, le règlement modifierait le rôle de l'engagement des citoyens et de l'activisme de voisinage dans le processus démocratique et politique.

Au moment de la rédaction d'une loi sur la transparence du lobbying, il ne faut pas se demander à la base ce qu'est un lobbyiste. Puisque le but d'une loi sur le lobbying est de fournir davantage de transparence, la question à la base est plutôt « Quelles activités doivent faire l'objet d'une déclaration et d'une plus grande transparence? ». Les activités ainsi identifiées doivent être considérées comme du lobbying et être assujetties à la loi sur la déclaration.

Partout ailleurs au Canada, l'élément déterminant de la politique était que les relations comportant une rémunération sont celles qui doivent être plus transparentes. Peu importe si la personne communiquant avec le gouvernement reçoit un salaire, des honoraires de consultation, une rémunération à titre d'administrateur, un revenu de propriétaire unique ou d'associé, ou une autre forme de rémunération, les autres territoires considèrent que le lien financier rend la déclaration nécessaire.

Autrement dit, dans les autres territoires, seules les personnes qui sont rémunérées pour influencer les décisions du gouvernement doivent être inscrites à titre de lobbyistes.

Parmi toutes les lois canadiennes sur le lobbying, seul le règlement de Toronto s'applique aux bénévoles, et il ne touche les bénévoles que lorsque des intérêts commerciaux, professionnels ou syndicaux sont en jeu. En vertu du règlement de Toronto, un bénévole, soit une personne qui agit sans être payé, ne doit s'inscrire que s'il exerce des activités de lobbying pour : a) une personne physique, une société, un organisme ou une autre personne morale, ou une association, qui exerce des activités à but lucratif ou dans le but de recevoir un profit; ou b) un organisme lié aux professions, aux groupes de main-d'œuvre, aux entreprises, à une industrie ou à des entités à but lucratif.

Bref, il est faux de dire que le règlement torontois sur le lobbying s'applique à tous les bénévoles. Il ne s'applique qu'aux bénévoles qui font la promotion d'intérêts financiers.

À cet égard, le règlement sur le lobbying proposé par la ville d'Ottawa est radicalement différent de toutes les autres lois sur le lobbying au pays. Il s'appliquerait aux bénévoles qui communiquent avec le gouvernement municipal au nom d'un organisme ou d'une association, y compris les organismes sans but lucratif et les groupes communautaires.

Par exemple, un citoyen qui fait du bénévolat auprès d'un groupe communautaire sans but lucratif ne pourrait communiquer avec un conseiller ou un employé de la ville, à moins :

  • de d'abord s'inscrire à titre de lobbyiste. Il doit s'inscrire avant de communiquer avec un conseiller ou un représentant de la ville.
  • de nommer le groupe communautaire qu'il représente lorsqu'il communique avec un conseiller ou un représentant de la ville.
  • de déposer une déclaration d'activité particulière de lobbying moins de 15 jours après avoir commencé cette activité (soit de présenter des observations sur un sujet différent).

Ces exigences s'appliquent à toutes les communications du bénévole, y compris une rencontre avec un conseiller ou un représentant de la ville, un appel téléphonique ou l'envoi d'une lettre à un conseiller ou à un représentant de la ville.

Ces exigences s'appliquent également à un bénévole qui organise une rencontre avec le titulaire d'une charge publique au nom d'un groupe communautaire ou sans but lucratif. Par exemple, un citoyen qui invite un conseiller à assister à une rencontre prochaine d'une association de voisinage doit être inscrit à titre de lobbyiste.

De plus, un ancien employé de la ville ne pourrait pas faire du bénévolat auprès d'un groupe communautaire pendant deux ans après avoir quitté son poste, si cette activité bénévole comprend des observations auprès d'un représentant de la ville.

Il est à noter qu'une personne n'est pas assujettie au règlement si elle présente des observations en son propre nom. Les dispositions du règlement touchant les bénévoles ne s'appliquent qu'à une personne qui présente des observations ou qui organise une rencontre au nom d'un organisme sans but lucratif, d'un autre organisme ou d'une entreprise.

Le règlement comporterait une dispense limitée pour les citoyens qui communiquent avec les représentants de la ville à la suite d'un appel au grand public encourageant les gens à communiquer avec la ville. Mais les citoyens ne sont libres de parler ou d'écrire au conseil municipal sans être inscrits que s'ils répondent à un appel au grand public et si l'organisateur a obtenu une dispense de la Commissaire à l'intégrité.

Prochaines étapes

Le projet de règlement sera étudié à la rencontre du 1er décembre du Sous-comité du renouvellement de la gouvernance. Les membres de ce comité sont le maire Jim Watson (président du Sous-comité) et Allan Hubley (vice-président du Sous-comité), Rick Chiarelli, Katherine Hobbs et Scott Moffatt, conseillers.

Les recommandations du Sous-comité seront étudiées le 6 décembre par le Comité des finances et du développement économique.

S'il est approuvé par le Comité, le règlement sera ajouté à l'ordre du jour de la réunion du 14 décembre du conseil municipal.

Sous réserve de l'approbation du conseil, le personnel de la ville prévoit que le nouveau registre des lobbyistes sera mis en œuvre le 31 mars 2012.


[1] La Lobbyist Registration Policy de Surrey, politique numéro R-24, ne s'applique qu'aux « décisions liées à une demande d'exploitation pour un permis d'exploitation, une politique de rezonage ou la modification d'un plan officiel de communauté ». Traduction du texte tiré de www.surrey.ca/files/R24.pdf.

[2] La ville de Hamilton dispose d'un registre volontaire de base qui ne s'applique qu'aux personnes qui se présentent devant les comités du conseil. Ces personnes sont invités, mais non obligées, à répondre à la question « Est-ce que vous ou votre organisme représentez un lobbyiste? » Il est à noter qu'on leur demande s'ils représentent des lobbyistes, et non s'ils sont des lobbyistes. Voir http://bit.ly/9LWMNY. Depuis la création du registre volontaire, en 2004, une seule personne s'est inscrite. Il est possible de consulter son inscription à l'adresse : http://bit.ly/saHFGF.

[3] En avril 2009, la registraire des lobbyistes a présenté une accusation pour omission de s'inscrire à titre de lobbyiste, mais l'accusation a été abandonnée en janvier 2010 : Toronto. (27 janvier 2010). Statement – Toronto withdraws charge against lobbyist. Tiré de http://wx.toronto.ca/inter/it/newsrel.nsf/11476e3d3711f56e85256616006b891f/7ef95c9af8e2d017852576b8005fa1fc?OpenDocument&Highlight=0,*registrar 

[4] Loi sur le lobbying, L.R.C. 1985, ch. 44 (4e suppl.), alinéas 5(2)j) et 7(3)k); Loi de 1998 sur l'enregistrement des lobbyistes, L.O. 1998, chap. 27, Annexe, article 1(1), définition d'« appel au grand public »; Lobbyists Act, S.A. 2007, chap. L-20.5, alinéa 1(1)(e); Toronto Municipal Code, chapitre 140, § 140-1, définition de « GRASS-ROOTS COMMUNICATION », par. A. Voir également Lobbyists' Registration Act, S.N.S. 2001, chap. 34, alinéa 2(1)(a); Lobbyist Registration Act, S.N.L. 2004, chap. L-24.1, para. 2(1)(b).