Le projet de loi sur le lobbying tant attendu du gouvernement de la Saskatchewan prévoit des mesures d’application et des règles sur les conflits d’intérêts rigoureuses, mais plusieurs lobbyistes y échappent toujours

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Bulletin Droit du lobbying
22 novembre 2013


Le gouvernement de la Saskatchewan a déposé un projet de loi qui, s’il est adopté, doterait la province de l’une des lois sur le lobbying les plus rigoureuses du pays, et des règles sur les conflits d’intérêts en matière de lobbying parmi les plus sévères au Canada. Cependant, la loi ne toucherait pas les groupes d’intérêts, plusieurs organismes à but non lucratif et certaines entreprises.

Le projet de loi 120 (disponible en anglais seulement), The Lobbyists Act, présente un intérêt pour toute entreprise qui traite avec les législateurs ou les fonctionnaires de la Saskatchewan, ainsi que les consultants et leurs clients. Le projet de loi a été déposé le 21 novembre par monsieur Gordon Wyant, ministre de la justice et procureur général de la province.

Jusqu’à maintenant, la Saskatchewan avait été la plus grande province canadienne non dotée d’une loi sur la transparence en matière de lobbying, une omission qui a souvent fait l’objet de critiques (disponible en anglais seulement).

Portée du projet de loi

La définition de lobbying dans le projet de loi concorde avec sa définition dans les autres lois provinciales. Le lobbying constituerait une communication avec un titulaire de charge publique en vue de l’influencer portant sur : l’élaboration d’une loi, d’un règlement ou d’une ordonnance; toute affaire législative; les politiques, les programmes, les directives et les lignes directrices émanant du gouvernement; les subventions, les contrats ou les avantages financiers gouvernementaux; la privatisation, l’impartition et la sous-traitance. Le lobbying comprendrait également l’organisation de rencontres avec les titulaires de charge publique[1].

L’appel au grand public constituerait une exception au principe que le lobbying comporte la communication auprès d’un titulaire de charge publique. L’appel au grand public comporte la communication auprès des membres du public en vue de mettre de la pression sur les titulaires de charge publique. Elle est plutôt considérée comme une forme de lobbying aux termes de laquelle le lobbyiste communique indirectement avec un titulaire de charge publique, en demandant l’appui du public. Le projet de loi 120 exigerait que les lobbyistes déclarent leurs appels au grand public. (Cette exigence se retrouve dans les autres lois sur le lobbying. Partout, sauf en Colombie-Britannique, au Manitoba et au Québec, les lobbyistes doivent déclarer leurs appels au grand public.)

Comme dans la quasi-totalité des territoires canadiens, seuls ceux qui sont rémunérés pour communiquer avec des titulaires de charge publique seraient des lobbyistes[2]. Comme c’est le cas partout au Canada, les titulaires de charge publique comprendraient quiconque est titulaire d’un poste élu, d’un emploi ou d’un poste visé par une nomination au sein du gouvernement provincial ou d’une institution gouvernementale ainsi que quiconque est nommé à un poste par le cabinet ou un ministre.

Malgré les avertissements que ces dispositions écarteraient probablement la plupart des activités de lobbying en Saskatchewan[3], le projet de loi 120 exclurait les employés, les dirigeants et les administrateurs :

  • de groupes d’intérêt, d’organisations de lobbying et d’autres entités à but non lucratif, à l’exception de ceux qui représentent les intérêts des entreprises ou de leur direction, des syndicats ou des professionnels.
  • d’entreprises dont les employés, les dirigeants ou les administrateurs exercent collectivement des activités de lobbying auprès des titulaires de charge publique moins de 100 heures par année.

Même si ces exclusions créeraient d’importantes lacunes dans la loi, les précédents au Canada ne manquent pas. Ainsi trois autres provinces dispensent également les entités à but non lucratif de s’inscrire au registre des lobbyistes. (D’un autre côté, la loi fédérale, et les lois de la Colombie-Britannique, de Terre-Neuve-et-Labrador, de la Nouvelle-Écosse et de l’Ontario exigent que les activités de lobbying par les organismes à but non lucratif soient transparentes.)

De plus, le seuil de 100 heures est une disposition que l’on retrouve dans les autres provinces de l’Ouest, alors que dans tous les autres territoires provinciaux (ainsi qu’au fédéral), les activités des lobbyistes salariés ne sont pas enregistrées à moins qu’elles dépassent un certain volume minimal. Dans un même temps, même si les seuils des volumes minimaux sont monnaie courante, ils font l’objet de critiques par les spécialistes. Les commissaires et les registraires au lobbying des quatre plus grands territoires du Canada (le gouvernement fédéral, l’Ontario, le Québec et la Colombie-Britannique), en se basant sur leur vaste expérience, ont chacun recommandé d’éliminer les seuils d’enregistrement et d’adopter un système aux termes duquel toutes les activités des lobbyistes salariés devraient être enregistrées. (Les recommandations des organismes de réglementation sont analysées ici (disponible en anglais seulement)). Le gouvernement de la Saskatchewan a soit ignoré ce conseil des spécialistes soit décidé de ne pas l’appliquer à la Saskatchewan.

Partout ailleurs au Canada, les seuils minimums ne s’appliquent pas aux activités de lobbyistes‑conseils. En d’autres mots, les activités de lobbyistes‑conseils doivent toujours être enregistrées, peu importe la quantité. Le projet de loi 120 traiterait les activités de lobbyistes‑conseils de la même manière.

Conformément à l’approche adoptée par la plupart des territoires canadiens, la loi de la Saskatchewan imposerait des exigences de dépôt d’enregistrement :

  • à chaque lobbyiste-conseil à titre personnel, dans le cas de ses activités de lobbying[4].
  • au chef de la direction (premier dirigeant) d’une entreprise qui devra déposer un enregistrement portant sur tous les membres de l’organisation, dans le cas des activités des lobbyistes salariés.[5]

Le lobbyiste-conseil serait tenu de déposer son premier enregistrement dans les 10 jours de son engagement à faire du lobbying[6], et par la suite de le renouveler deux fois par année. Le chef de la direction (premier dirigeant) serait tenu de déposer le premier enregistrement pour l’entreprise dans les 60 jours, et par la suite de le renouveler deux fois par année. Ces délais concordent avec ceux des autres territoires.

Règles sur les conflits d’intérêts

Le projet de loi 120 renferme deux dispositions rigoureuses en matière de conflits d’intérêts.

D’abord, la loi propose qu’il soit temporairement interdit à un grand nombre de fonctionnaires d’exercer des activités de lobbying après la cessation de leurs fonctions. L’étendue et la portée des interdictions varieraient selon les postes occupés. Ainsi :

  • les anciens ministres ne pourraient pas exercer des activités de lobbying pendant un an;
  • les anciens députés, les anciens employés du bureau du premier ministre et les anciens sous-ministres, sous-ministres associés et sous-ministres adjoints dans le bureau du conseil exécutif ne pourraient pas exercer d’activités de lobbying pendant six mois;
  • pendant six mois, les anciens sous-ministres, les anciens sous-ministres associés et les anciens sous-ministres adjoints ne pourraient pas exercer d’activités de lobbying auprès des ministères pour lesquels ils ont travaillé;
  • pendant six mois, les anciens adjoints ministériels ne pourraient pas exercer d’activités de lobbying auprès des ministères ou des institutions gouvernementales qui relevaient de leur ministre;
  • pendant six mois, les anciens titulaires de charges prescrites[7] dans des institutions gouvernementales ne pourraient pas exercer d’activités de lobbying auprès des institutions gouvernementales pour lesquelles ils ont travaillé.

Si elles sont adoptées, ces restrictions proposées aux activités de lobbying après-mandat constitueraient les restrictions provinciales les plus larges et les plus rigoureuses au Canada. (Toutefois, le projet de loi 115 (disponible en anglais seulement), présentement devant la législature de l’Ontario, imposerait des interdictions beaucoup plus longues (cinq ans) pour des catégories semblables de fonctionnaires).

(Actuellement, les anciens ministres sont assujettis à une restriction beaucoup plus étroite en vertu de la Members’ Conflict of Interest Act[8]. Pendant 12 mois après la cessation de l’emploi, un ancien ministre du cabinet ne peut faire de représentations auprès d’un décideur du gouvernement, que ce soit en son propre nom ou en celui d’une autre personne, relativement à un contrat ou un avantage. Il lui est également interdit de passer un contrat ou d’accepter un avantage pour faire des représentations auprès d’un décideur du gouvernement relativement à un contrat ou un avantage.)

Deuxièmement, la nouvelle loi propose d’interdire aux personnes d’exercer en même temps des activités de lobbying sur une question et de détenir (ou de conclure) un contrat afin de fournir des conseils au gouvernement de la Saskatchewan ou à une institution gouvernementale sur le même sujet. On retrouve des dispositions semblables dans les lois sur le lobbying de l’Alberta, de la Colombie-Britannique, du Manitoba et du Québec.

Cette interdiction de conclure des contrats s’appliquerait même si le volume des activités de lobbying visées (soit à titre personnel ou de façon cumulative dans l’organisme) était inférieur au seuil de 100 heures. De plus, elle s’appliquerait même si le ministère ou l’institution qui bénéficie des conseils était différent du ministère ou de l’institution qui fait l’objet du lobbying.

Toutefois, l’interdiction de conclure un contrat ne s’appliquerait pas si le lobbying et les conseils donnés en vertu d’un contrat se rapportaient à des sujets différents.

Mentionnons une omission importante dans le projet de loi 120, soit un code de déontologie pour les lobbyistes. La loi fédérale et les lois du Québec et de Terre-Neuve-et-Labrador précisent des règles de déontologie spécifiques que les lobbyistes doivent suivre. Le gouvernement de la Saskatchewan a refusé de suivre cette voie pour l’instant, mais continuera d’en examiner la possibilité.

Autres caractéristiques de transparence

Le projet de loi propose que le gouvernement et les institutions gouvernementales soient tenus de publier des renseignements sur les sommes versées aux lobbyistes.

Comme en Colombie-Britannique, alors que chaque lobbyiste-conseil est tenu de s’enregistrer à titre personnel, il aurait également l’obligation d’identifier dans le dossier toutes les personnes avec qui le consultant s’est engagé à exercer des activités de lobbying. En Colombie-Britannique, cette caractéristique permet aux personnes consultant le registre des lobbyistes d’identifier plus facilement les noms des multiples lobbyistes-conseils travaillant dans un dossier, tout en maintenant l’exigence de l’enregistrement à titre personnel par chaque consultant.

Dans les rapports déposés auprès de l’assemblée législative[9], le registraire serait expressément autorisé à publier les détails de tous les paiements reçus, les débours effectués ou les dépenses engagées par un lobbyiste, si le registraire estime que la publication est d’intérêt public.

Mise en application

Le projet de loi 120 renferme plusieurs mécanismes de mise en application rigoureux qui se chevauchent. (On y retrouve aussi certaines lacunes qui seront abordées ci-après.)

Le principal mécanisme de mise en application est la poursuite. Parmi les infractions mentionnons : le défaut de se conformer à toute disposition de la Loi ou des règlements; le défaut de se conformer à une ordonnance du registraire (commissaire aux conflits d’intérêts)[10]; l’exercice d’activités de lobbying sans le dépôt d’une déclaration; la production d’une fausse déclaration ou la transmission de faux renseignements auprès du registraire; et l’omission d’un fait qui fait en sorte que la déclaration déposée auprès du registraire soit trompeuse.

Sur déclaration de culpabilité, l’amende maximale serait de 25 000 $ pour une première infraction et de 100 000 $ pour chaque infraction ultérieure.

Après une déclaration de culpabilité, le registraire serait en mesure d’interdire à une personne d’exercer des activités de lobbying, d’être enregistré pour exercer des activités de lobbying ou de déposer une déclaration d’enregistrement de lobbyiste, pendant un maximum de deux ans.

De plus, le registraire serait tenu de rendre public chaque condamnation, y compris le nom de la personne condamnée, l’infraction et la pénalité.

Il est à noter une lacune dans le régime d’infraction et de poursuite, soit le fait qu’apparemment le lobbyiste salarié qui n’a pas été enregistré par le chef de la direction (premier dirigeant) ne pourrait pas être poursuivi s’il a exercé des activités de lobbying en l’absence d’un tel enregistrement. Le chef de la direction pourrait être poursuivi pour manquement d’avoir déposé une déclaration d’enregistrement (ou manquement d’avoir nommé le lobbyiste salarié sur une déclaration d’enregistrement qui a été déposée), mais il semblerait qu’il n’y a aucune disposition prévoyant la poursuite des lobbyistes salariés[11].

Le projet de loi 120 autoriserait également au registraire d’imposer des pénalités administratives à concurrence de 25 000 $, pour certaines contraventions. (Une pénalité administrative est une amende imposée à la suite d’un processus équitable aux termes duquel la personne reçoit un avis de l’allégation et a la possibilité d’y répondre, mais qui ne comporte pas le processus d’accusations, de poursuite, d’un procès et d’une condamnation).

Toutefois, la plupart des contraventions prévues par la Loi ne seraient pas assujetties à la procédure de pénalités administratives proposées. Par exemple, le défaut de déposer une déclaration d’enregistrement, l’exercice d’activités de lobbying par un ancien fonctionnaire contrairement à l’interdiction après-mandat, et l’exercice d’activités de lobbying tout en étant titulaire d’un contrat pour donner des conseils, ne seraient pas assujettis à la procédure de pénalité administrative. Ces dispositions pourraient être uniquement mises en application dans le cadre de procédures de mise en accusation, d’un procès et d’une condamnation.

Prochaines étapes

Les entreprises et les autres qui traitent avec l’assemblée législative de la Saskatchewan et leurs fonctionnaires devraient continuer de surveiller attentivement les développements, étant donné que le projet de loi 120 pourrait porter atteinte à leurs intérêts de manière significative.

Pour de plus ample renseignements, veuillez communiquer avec Guy Giorno.


[1]     Le projet de loi 120 suivrait l’approche de la Lobbyists Registration Act (la Colombie-Britannique) relativement à l’organisation de rencontres. L’organisation, par un lobbyiste-conseil, d’une rencontre entre un titulaire de charge publique et une autre personne constituerait du lobbying. Dans le cas d’un lobbyiste salarié, l’organisation d’une rencontre entre un titulaire de charge publique et une autre personne constituerait du lobbying uniquement si le but de la rencontre est de tenter d’influencer une décision énumérée dans la définition de lobbying.

[2]     La législation prévoit expressément que les bénévoles non rémunérés ne sont pas assujettis à la Loi, mais cette déclaration est superflue et inutile. Les bénévoles non rémunérés ne sont pas visés par les définitions de « lobbyiste-conseil » et « lobbyiste salarié », étant donné que ces deux définitions font référence à une rémunération.

[3]     Lettre de Guy W. Giorno à l’Hon. Gordon S. Wyant (30 avril 2013), aux pages 3-7; en ligne : http://t.co/eUYRVZJaGC (disponible en anglais seulement)

[4]     Il n’y a que l’Alberta qui n’exige pas de dépôt individuel distinct par les lobbyistes-conseils.

[5]     Il n’y a que la Nouvelle-Écosse et l’Ontario qui prévoient l’obligation d’enregistrement pour les lobbyistes salariés à titre personnel.

[6]     Veuillez prendre note que l’événement déclencheur de l’enregistrement d’un lobbyiste-conseil n’est pas le commencement des activités de lobbying, mais plutôt la conclusion de l’engagement d’exercer des activités de lobbying (en d’autres mots, le moment où le consultant accepte, conclut un contrat ou promet d’exercer des activités de lobbying pour le client). Aux termes de la loi fédérale, une personne a été condamnée récemment pour avoir omis de s’enregistrer dans les 10 jours après avoir pris l’engagement d’exercer des activités de lobbying (a signé un contrat pour exercer des activités de lobbying), même s’il n’a jamais réellement commencé à exercer des activités de lobbying : R. v. Skaling (2013).

[7]     En d’autres mots, les postes précisés par le cabinet.

[8]     S.S. 1998, c. M-11.11, para. 34(1).

[9]     Après enquête d’une possible non-conformité de la Loi, le registraire serait tenu de déposer un rapport auprès de l’assemblée législative.

[10]    En vertu du projet de loi 120, le commissaire aux conflits d’intérêt deviendrait le registraire aux termes de The Lobbyists Act.

[11]    L’infraction prévue à l’alinéa 25(1)(a) se lirait comme suit : [TRADUCTION] « exercer des activités de lobbying en l’absence de dépôt d’une déclaration conformément à la présente Loi ». Toutefois, le lobbyiste salarié n’est pas tenu de déposer de déclaration; le chef de la direction (premier dirigeant) est tenu de le faire, ce qui semblerait rendre impossible pour un lobbyiste salarié (à l’exception du premier dirigeant, ou à moins qu’il n’y ait pas de premier dirigeant, auquel cas le lobbyiste salarié porterait l’obligation de déposer la déclaration) d’être poursuivi pour des activités de lobbying en l’absence de dépôt d’une déclaration.