Le gouvernement de l’Î.-P.-É. introduit une loi sur le lobbyisme longtemps attendue − son application est stricte, mais quelques lacunes demeurent

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Droit du lobbying


Le premier ministre de l'Île-du-Prince-Édouard, Wade MacLauchlan, a finalement déposé un projet de loi[1] pour répondre à une demande formulée depuis longtemps de créer un registre des lobbyistes dans la province[2]. Le projet de loi prévoit des interdictions applicables aux élus ou fonctionnaires qui, après avoir quitté leur charge publique, sont recrutés à titre de lobbyistes par diverses entreprises privées, de même que des sanctions sévères en cas de contravention à la loi. Malgré cela, il comporte des lacunes importantes de sorte que plusieurs activités de lobbyisme n'auront pas à être déclarées.

Le projet de loi 57 (Bill No. 57), le Lobbyists Registration Act, approuvé en première lecture le 14 décembre 2016, représente un développement législatif important pour les entreprises qui traitent avec les titulaires d'une charge publique de l'Île-du-Prince-Édouard, qu'il s'agisse de fonctionnaires ou d'élus, ainsi que les consultants et leurs clients.

L'Île-du-Prince-Édouard est la seule province canadienne qui n'a toujours pas adopté de loi encadrant les activités de lobbyisme[3], une lacune qui a bien souvent été critiquée[4].

Portée du projet de loi

La notion de lobbyisme telle que définie dans le projet de loi est cohérente avec les autres lois provinciales en la matière. Constituent des activités de lobbyisme au sens du projet de loi toutes les communications avec un titulaire d'une charge publique en vue d'exercer des pressions relativement à l'élaboration de lois, de règlements, de politiques et de programmes gouvernementaux; l'obtention de subventions, de contributions ou de tout autre avantage pécuniaire du gouvernement; ainsi que le transfert vers le secteur privé de la fourniture de biens ou de services à la Couronne. Dans le cas des lobbyistes-conseils, les activités de lobbyisme comprennent également l'organisation de réunions entre leur client et un titulaire d'une charge publique, de même que les démarches en vue d'influencer la prise de décisions relativement à l'attribution d'un contrat du gouvernement.

L'appel au grand public (grass-roots communications) constitue une exception au principe en vertu duquel les activités de lobbyisme concernent les communications directes avec un titulaire d'une charge publique. L'appel au grand public est généralement reconnu comme un appel adressé à la population pour l'inviter à communiquer directement avec un titulaire d'une charge publique en vue de faire pression sur lui ou pour le convaincre d'adhérer à une opinion donnée. Le projet de loi 57 exigerait que l'appel au grand public soit déclaré par les lobbyistes. C'est d'ailleurs le cas en vertu d'autres lois canadiennes sur le lobbyisme en vertu desquelles les lobbyistes doivent déclarer tout appel au grand public, à l'exception des lois de la Colombie-Britannique, du Manitoba, du Nouveau-Brunswick et du Québec.

Comme ailleurs au Canada, les titulaires d'une charge publique comprennent les personnes qui sont élues, employées ou nommées à un poste au gouvernement provincial et les personnes nommées par le Conseil exécutif ou par un ministre. Les membres, les dirigeants et les employés des institutions du secteur de l'éducation sont également considérés comme des titulaires d'une charge publique.

Lacunes

Le projet de loi exclut plusieurs activités de la notion de lobbyisme ainsi que plusieurs catégories de personnes de la définition de lobbyistes qui n'auront donc pas à s'inscrire au registre des lobbyistes.

À titre d'exemple, le projet de loi 57 exempterait les avocats lobbyistes de l'obligation de s'inscrire au registre des lobbyistes en lien avec un projet de loi ou une proposition législative[5]. Une telle exemption des avocats lobbyistes est loin d'être la norme au Canada; une seule autre loi en vigueur au Canada prévoit une telle exemption[6]. Ailleurs, un grand nombre d'organismes de réglementation en matière de lobbyisme ont insisté sur le fait que les avocats ne sont pas au-dessus de la loi[7].

Le projet de loi exclurait aussi :

  1. les activités de lobbyisme qui relèvent d'une catégorie de soumissions ou de communications exemptées par le Conseil exécutif du gouvernement de l'Île-du-Prince-Édouard (Provincial Cabinet) (le « Conseil exécutif »);
  2. les lobbyistes qui relèvent d'une catégorie de personnes exemptées par le Conseil exécutif; et
  3. les activités de lobbyisme menées par des entreprises et des organisations lorsque le volume n'est pas « important » (seuil d'assujettissement à être défini par le Conseil exécutif).

La portée de ces exemptions serait plus amplement définie dans des règlements édictés en vertu de la loi.

La première exemption est sans précédent au Canada. Aucune loi canadienne ne donne compétence au Conseil exécutif de déroger aux exigences en matière de transparence pour certains types d'activités de lobbyisme.

La deuxième exemption est cohérente avec ce qu'on retrouve dans d'autres provinces. L'Alberta, le Manitoba, le Nouveau-Brunswick (dont la loi n'est pas encore en vigueur), Terre-Neuve-et-Labrador et la Saskatchewan autorisent le Conseil exécutif à exempter des catégories complètes de lobbyistes des exigences prévues par la loi. Au Québec, certaines catégories de personnes et organismes sont aussi exclues de la définition de « lobbyiste » par voie réglementaire.

La troisième exemption, qui exclut le lobbyiste salarié des exigences d'inscription à moins que son volume ne soit « important », s'inspire des modèles de lois du gouvernement fédéral, du Manitoba, du Nouveau-Brunswick, de la Nouvelle-Écosse et du Québec. Au niveau fédéral et en Nouvelle-Écosse, le terme « important » est défini comme représentant 20 pour cent des fonctions d'un employé ou 20 pour cent des fonctions de l'équivalent d'un employé. Ce seuil d'assujettissement est le même que celui prévu en vertu de la loi de Terre-Neuve-et-Labrador. Ailleurs, le seuil d'importance est précisé dans la loi ou dans des lignes directrices interprétatives[8].

Dans toutes les provinces (et au niveau fédéral), le lobbyiste salarié n'est pas inscrit au registre à moins de dépasser un volume minimal d'activités de lobbyisme. Parallèlement, ces seuils d'assujettissement ont aussi fait l'objet des critiques des experts. Les commissaires et les responsables des registres des lobbyistes des quatre plus grands territoires de compétence du Canada (le gouvernement fédéral, l'Ontario, le Québec, la Colombie-Britannique), se fondant sur leur vaste expérience, ont chacun recommandé d'éliminer les seuils d'assujettissement relatifs à l'inscription au registre des lobbyistes et de passer à un système dans lequel tout lobbyiste salarié doit s'inscrire. Les recommandations des organismes de réglementation sont analysées ici. Il semblerait donc que le gouvernement de l'Île-du-Prince-Édouard n'ait pas été mis au courant des recommandations de ces experts ou qu'il ait choisi de ne pas en tenir compte.

Partout au Canada, les seuils minimaux ne s'appliquent pas aux activités de lobbyisme des lobbyistes-conseils; en d'autres termes, les activités de lobbyisme des lobbyistes-conseils doivent toujours être inscrites, peu importe le volume. Le projet de loi 57 traiterait les activités de lobbyisme des lobbyistes-conseils de cette façon.

Inscription au registre

Conformément à l'approche de la plupart des provinces canadiennes, le projet de loi de l'Î.-P.-É. imposerait des exigences de dépôt d'une inscription dans les cas suivants :

  • chaque lobbyiste-conseil en son nom personnel, dans le cas d'activités de lobbyisme effectués pour le compte d'un client[9];
  • le premier dirigeant d'une entreprise ou d'une organisation, au moyen d'une seule inscription couvrant chaque employé et chaque dirigeant exerçant des activités de lobbyisme, dans le cas d'activités de lobbyisme exercé par des lobbyistes salariés de l'entreprise ou de l'organisation[10].

Un lobbyiste-conseil doit présenter sa première déclaration dans les dix jours suivant le début des activités de lobbyisme et de façon semestrielle par la suite. Le premier dirigeant doit présenter sa première déclaration en tant que lobbyiste salarié pour l'entreprise ou l'organisation dans les deux mois[11] suivant le début des activités de lobbyisme et la renouveler de façon semestrielle par la suite. Ces délais sont conformes à ceux prévus en vertu d'autres lois canadiennes.

Règles d'après-mandat

La loi propose d'interdire à un petit nombre de fonctionnaires d'exercer toute activité de lobbyisme après avoir quitté leur poste. Il est ainsi interdit aux anciens titulaires d'une charge publique d'exercer toute activité de lobbyisme pour une période de six mois après la cessation de leur charge publique. C'est le cas pour :

  • les ministres;
  • les députés;
  • les hauts fonctionnaires de l'Assemblée législative;
  • les sous-ministres (notamment toute personne occupant un poste équivalent au sein du cabinet du premier ministre);
  • le secrétaire du Conseil du Trésor;
  • le greffier ou le greffier adjoint du Conseil exécutif;
  • les individus qui occupent tout autre poste prévu par règlement.

Dans le cas des anciens ministres, les restrictions mentionnées ci-dessus s'appliqueraient parallèlement aux restrictions existantes prévues au Conflict of Interest Act[12]. En vertu de cette loi, un ancien ministre ne peut pas intervenir auprès du gouvernement, que ce soit pour son compte ou pour celui d'une autre personne, en ce qui concerne un contrat ou un avantage pendant une période de six mois après avoir cessé d'occuper sa charge publique. Il est également interdit à un ancien ministre de conclure un contrat ou d'accepter un avantage de la part d'un membre du conseil des ministres ou d'un employé du gouvernement ou d'accepter un contrat ou un avantage d'une personne à qui un contrat ou un avantage a été accordé du ministère au sein duquel il était ministre.

Le projet de loi 57 ne comporte pas de code de conduite pour les lobbyistes, ce qui constitue une lacune importante. Les codes de conduite du gouvernement fédéral, du Québec et de Terre-Neuve-et-Labrador énumèrent des règles déontologiques particulières qui doivent être suivies par les lobbyistes. En Ontario, un code de conduite devrait être adopté prochainement.

Application

Le non-respect de la loi sera sanctionné par des procédures pénales. Le projet de loi 57 créerait 17 infractions distinctes, à savoir :

  • le défaut de présenter une déclaration de lobbyiste-conseil dans les dix jours du début des activités de lobbyisme et de façon semestrielle par la suite;
  • le défaut de présenter une déclaration dans les dix jours du début des activités de lobbyisme dans le cas où des activités de lobbyisme d'un lobbyiste-conseil sont déjà en cours au moment de l'entrée en vigueur de la loi;
  • le défaut de présenter une déclaration de lobbyiste salarié dans les deux mois de l'embauche d'un ou de plusieurs lobbyistes salariés et de façon semestrielle par la suite;
  • le défaut du premier dirigeant de présenter une déclaration dans les deux mois du début des activités de lobbyisme dans le cas où un lobbyiste salarié est déjà embauché au moment de l'entrée en vigueur de la loi;
  • le défaut d'inclure les contenus prescrits dans une déclaration de lobbyiste-conseil;
  • le défaut d'inclure les contenus prescrits dans une déclaration de lobbyiste salarié;
  • le défaut de corriger ou de mettre à jour les renseignements d'une déclaration dans les 30 jours d'un changement[13];
  • le défaut de mettre fin à une inscription dans les 30 jours de la fin ou de la résiliation d'un engagement de lobbyisme-conseil.
  • le défaut d'informer le registraire dans les 30 jours où un lobbyiste salarié cesse de faire des activités de lobbyisme ou de la fin de son emploi;
  • le défaut de répondre dans les 30 jours à une demande de renseignements de la part du registraire[14];
  • recevoir ou verser des honoraires conditionnels (rémunération conditionnelle au résultat des activités de lobbyisme) dans le cas d'un lobbyiste-conseil[15];
  • la violation des règles d'après-mandat, c'est-à-dire une interdiction d'exercer des activités de lobbyisme pour les anciens titulaires d'une charge publique;
  • faire sciemment une déclaration fausse ou trompeuse dans une déclaration ou dans un autre document soumis au registraire;
  • dans le cadre d'activités de lobbyisme, placer sciemment le titulaire d'une charge publique dans une position de conflit d'intérêt réel ou potentiel.

Après condamnation, l'amende maximale s'élèverait à 25 000 $ pour chaque infraction.

Prochaines étapes

Les entreprises et les autres personnes qui traitent directement avec des titulaires d'une charge publique devraient suivre les développements législatifs concernant ce projet de loi car le projet de loi 57 pourrait avoir des conséquences importantes sur leurs activités et leurs intérêts.

Pour obtenir de plus amples renseignements, veuillez communiquer avec Guy W. Giorno au 613 696 6871 ou à l'adresse .


[1]       Lobbyists Registration Act, Bill No. 57, 2nd Session, 65th General Assembly.

[2]       Consulter, par exemple, Guy W. Giorno, « Taxpayers deserve to know who's influencing government » (22 juillet 2011), The Guardian.

[3]       Des lois sur le lobbyisme sont en vigueur dans huit des dix provinces. Dans une neuvième province, le Nouveau-Brunswick, la Loi sur l'inscription des lobbyistes a été adoptée, mais n'entrera pas en vigueur avant une date ultérieure choisie par le Cabinet provincial.

[4]       Fasken Martineau (22 juillet 2011), « Guy Giorno's commentary on the need for a lobbying law in Prince Edward Island ».

[5]       L'exemption s'appliquerait à [traduction] « toute communication d'un avocat relativement à la rédaction d'une proposition législative devant être déposée auprès de l'Assemblée législative ou toute consultation consécutive ». Veuillez noter que cette exemption ne se limite pas à un projet de loi rédigé par l'avocat ou le client. La formulation exempterait également un avocat-lobbyiste à propos de propositions législatives du gouvernement ou de l'opposition, ainsi que de toute consultation en découlant. Dans les faits, cela signifie qu'un avocat pourrait faire du lobbyisme relativement aux propositions législatives et aux projets de loi soumis à l'assemblée sans s'inscrire.

[6]       Lobbyists' Registration Act (Nova Scotia), art. 3 (3).

[7]       Par exemple : Ontario, Bureau du commissaire à l'intégrité, Bureau d'enregistrement des lobbyistes, Bulletin d'interprétation no 7 - « Avocats exerçant des pressions pour le compte d'un client », 1er juillet 2016.

[8]       Le terme « important » n'a pas encore été défini par le Nouveau-Brunswick. Au Québec, ce seuil correspond à 12 jours d'activités de lobbyisme par année à l'échelle de l'entreprise ou de l'organisation ou dès lors que des activités de lobbyisme sont exercées par un cadre ou un membre du conseil d'administration ou encore lorsque des activités de lobbyisme ont un impact important pour l'entreprise ou l'organisation. Au Manitoba, le terme « important » représente 100 heures d'activités de lobbyisme annuellement à l'échelle de l'entreprise ou de l'organisation.

[9]       Seule l'Alberta n'exige pas d'inscription individuelle distincte de la part des lobbyistes-conseils.

[10]     Il y a seulement au Nouveau-Brunswick (la loi n'est pas encore en vigueur) et en Nouvelle-Écosse que l'inscription sur une base individuelle est obligatoire pour les lobbyistes salariés individuels d'une entreprise.

[11]     C'est-à-dire dans les deux mois du début de l'emploi d'un ou de plusieurs dirigeants ou employés dont le volume global d'activités de lobbyisme est « important » (seuil d'assujettissement à être défini).

[12]     R.S.P.E.I., c. C-17.1, art. 24.

[13]     Deux dispositions concernant des infractions distinctes, l'une pour les lobbyistes-conseils et l'autre pour les hauts dirigeants qui déposent des inscriptions à titre de lobbyiste salarié.

[14]     Ibid.

[15]     Deux dispositions concernant des infractions distinctes, l'une pour la réception d'un paiement conditionnel ou l'une pour avoir fait un tel paiement.