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Bulletin

Le Québec propose enfin un encadrement législatif spécifique et entièrement dédié à l’exploration et l’exploitation des hydrocarbures au Québec

Fasken
Temps de lecture 22 minutes
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Bulletin Énergie & Environnement

Le Projet de loi no 106 (PL 106), Loi concernant la mise en œuvre de la Politique énergétique 2030 et modifiant diverses dispositions législatives, présenté le 7 juin 2016 par l'actuel ministre de l'Énergie et des Ressources naturelles, monsieur Pierre Arcand (le « MERN »), prévoit, pour la première fois, l'introduction dans le corpus législatif québécois d'une loi entièrement dédiée à l'exploration et à l'exploitation des hydrocarbures au Québec, ainsi qu'à leur stockage et au raccordement par canalisation des sites de production d'hydrocarbures à un réseau de transport ou de distribution[1]. Si le PL 106 est adopté, les dispositions de la Loi sur les mines relatives à l'exploration et à l'exploitation du pétrole, du gaz naturel et des réservoirs souterrains cesseront de s'appliquer; ces activités seront désormais régies par la Loi sur les hydrocarbures (nous référons ci-dessous à ces dispositions du PL 106 comme la Loi sur les hydrocarbures). Ce changement de paradigme aura des conséquences importantes sur la réalisation de projets d'exploration et d'exploitation des hydrocarbures au Québec; entre autres, la Loi sur les hydrocarbures prévoit une implication plus importante du public dans le processus d'attribution des licences et autorisations requises ainsi que l'assujettissement des projets d'exploitation des hydrocarbures à un examen par la Régie de l'énergie et à la procédure d'évaluation et d'examen des impacts sur l'environnement.

À ce stade-ci, la Loi sur les hydrocarbures énonce les principes généraux qui s'appliqueront aux activités d'exploration et d'exploitation des hydrocarbures. Ce cadre juridique sera éventuellement complété par une série de règlements du gouvernement du Québec, de sorte qu'il faudra attendre d'analyser ces règlements pour mesurer la portée réelle des conditions et obligations auxquelles les promoteurs de projets d'exploration et d'exploitation des hydrocarbures devront se conformer.

Préséance de la protection de l'environnement et de la lutte contre les changements climatiques sur le développement et la mise en valeur des hydrocarbures

D'entrée de jeu, l'article 1 de la Loi sur les hydrocarbures énonce qu'elle « a pour objet de régir le développement et la mise en valeur des hydrocarbures tout en assurant la sécurité des personnes et des biens, la protection de l'environnement et la récupération optimale de la ressource, et ce, en conformité avec les cibles de réduction des émissions de gaz à effet de serre établies par le gouvernement ». Ainsi, avec le Projet de loi n° 102 (Loi modifiant la Loi sur la qualité de l'environnement afin de moderniser le régime d'autorisation environnementale et modifiant d'autres dispositions législatives notamment pour réformer la gouvernance du Fonds vert) et le PL 106, le Québec réitère son intention d'atteindre ses cibles de de réduction des émissions de gaz à effet de serre comme priorité en intégrant les changements climatiques à la grille d'analyse des projets.

Le PL 106 prévoit d'ailleurs la subordination de certaines licences et autorisations requises en vertu de la Loi sur les hydrocarbures, notamment la licence de production, l'autorisation de forage et l'autorisation de raccordement, à l'obtention des autorisations requises en vertu de la Loi sur la qualité de l'environnement. Ainsi, le MERN ne délivrera pas ces licences et autorisations sans que le demandeur n'ait préalablement obtenu les autorisations requises en vertu de la Loi sur la qualité de l'environnement. Il en va de même du plan de fermeture définitive de puits et de restauration de site, qui doit être soumis avec la demande d'autorisation de forage et qui ne peut être approuvé par le MERN qu'après avoir obtenu l'avis favorable du ministre du Développement durable, de l'Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques (« MDDELCC »).

Aussi, à la toute fin d'un projet, après la réalisation des travaux prévus au plan de fermeture définitive de puits et de restauration de site, le MERN ne remettra pas la garantie financière déposée avec la demande d'autorisation de forage et le plan de fermeture définitive de puits et de restauration de site sans avoir obtenu l'avis favorable du MDDELCC.

Régime d'attribution de licences et d'autorisations d'exploration, de production et de stockage

Il y a lieu de souligner que plusieurs des dispositions du nouveau cadre législatif reprennent certaines dispositions équivalentes de la Loi sur les mines applicables en particulier aux droits d'exploration, et d'exploitation du pétrole, du gaz naturel et des réservoirs souterrains. Ainsi, plusieurs des principes déjà énoncés dans la Loi sur les mines (par exemple : la qualification juridique de droits réels immobiliers conférée à certains droits miniers) sont repris dans la Loi sur les hydrocarbures, parfois avec certaines variantes. Le présent bulletin dresse un portrait général du nouveau régime d'attribution de licences et d'autorisations d'exploration, de production et de stockage que propose le gouvernement du Québec sans nécessairement toujours spécifier s'il s'agit de dispositions entièrement nouvelles par rapport au régime applicable en vertu de la Loi sur les mines.

Licence d'exploration

À l'instar d'autres juridictions, par exemple la province de Terre-Neuve-et-Labrador, la licence d'exploration est attribuée par adjudication, au terme d'un processus de mise aux enchères. La licence d'exploration, valide pour une durée initiale de 5 ans et renouvelable pour la période et aux conditions déterminées par règlement du gouvernement, donne à son titulaire le droit (i) de rechercher des hydrocarbures ou un réservoir souterrain sur le territoire visé par la licence; et (ii) d'extraire des hydrocarbures et d'en disposer (tests d'extraction) ou d'utiliser un réservoir souterrain pour une période d'essai.

Le titulaire d'une licence d'exploration qui fait une découverte importante ou une découverte exploitable d'hydrocarbures doit en aviser le MERN[2].

Licence de production ou de stockage

Le titulaire d'une licence d'exploration qui fait une découverte exploitable doit, dans les 4 ans suivant sa découverte, présenter un projet de production ou de stockage d'hydrocarbures à la Régie de l'énergie et demander une licence de production ou de stockage au MERN.

Avant de pouvoir aller de l'avant avec son projet, le promoteur devra :

  • obtenir une décision favorable de la Régie de l'énergie;
  • obtenir une autorisation du Gouvernement du Québec en vertu de la Loi sur la qualité de l'environnement suite à la procédure d'évaluation et d'examen des impacts sur l'environnement;
  • obtenir une licence de production ou de stockage.

Le MERN se réserve le droit d'attribuer par adjudication une licence de production ou de stockage relativement à un territoire qui ne fait plus l'objet d'une licence d'exploration, de production ou de stockage s'il estime que ce territoire présente, selon le cas, un gisement économiquement exploitable ou un réservoir souterrain économiquement utilisable. Le PL 106 ne prévoit toutefois pas de définitions de ce qu'on entend par « gisement économiquement exploitable » et « réservoir souterrain économiquement utilisable », indiquant ainsi que la décision de mettre aux enchères une telle licence serait à l'entière discrétion du MERN.

La licence de production, valide pour une durée initiale de 20 ans et renouvelable pour la période et aux conditions déterminées par règlement du gouvernement, donne à son titulaire le droit de produire des hydrocarbures. La licence de stockage, valide pour une durée initiale de 20 ans et renouvelable pour la période et aux conditions déterminées par règlement du gouvernement, donne à son titulaire le droit d'utiliser un réservoir souterrain aux fins d'y stocker les matières que le gouvernement détermine par règlement.

Autres autorisations requises

Par ailleurs, les activités connexes aux activités d'exploration et d'exploitation des hydrocarbures devront faire l'objet d'autorisations ou de licences, notamment les activités de levés géophysiques ou géochimiques, de sondages stratigraphiques, de forage, de complétion, ainsi que des travaux d'entretien majeurs dans un puits (parachèvement et reconditionnement).

Fermeture temporaire ou définitive

La cessation des activités dans un puits déclenche l'obligation pour le titulaire d'une licence d'obtenir l'autorisation de fermeture définitive ou temporaire. Un règlement du gouvernement prévoira à quel moment un arrêt temporaire devient un arrêt définitif, ce qui contribuera à la prévisibilité des projets. Il y a lieu de souligner qu'une fermeture temporaire ne pourra excéder une période de 4 ans.

L'autorisation de fermeture définitive entraîne l'obligation de réaliser les travaux prévus au plan de fermeture définitive de puits et de restauration de site, qui doit être soumis avec la demande d'autorisation de forage, ainsi que ceux que les autres travaux qui pourraient être déterminés par règlement.

Une plus grande participation du public et plus de transparence pour l'industrie

Comité de suivi pour favoriser l'implication de la communauté locale

Dès la phase exploratoire, la Loi sur les hydrocarbures impose au titulaire de la licence d'exploration la constitution d'un comité de suivi pour favoriser l'implication de la communauté locale sur l'ensemble du projet d'exploration.

Les membres du comité sont choisis selon le processus déterminé par le titulaire de la licence. Le comité est constitué majoritairement de membres indépendants du titulaire et au minimum, le comité de suivi sera composé d'un membre représentant le milieu municipal, d'un membre représentant le milieu économique, d'un citoyen et, le cas échéant, d'un membre représentant une communauté autochtone consultée par le gouvernement à l'égard du projet. Tous doivent provenir de la région où se situe le territoire visé par la licence. Advenant que le projet passe en phase de production, ce même comité de suivi demeurera en place.

Il y a lieu de souligner que la Loi sur les mines prévoit déjà la création d'un comité de suivi; cette obligation n'est toutefois applicable qu'aux projets qui passent à la phase de production.

Le PL 106 prévoit d'autres mesures visant à favoriser la transparence et la participation du public. Par exemple, lorsqu'une licence d'exploration est attribuée à l'égard d'une terre privée ou louée par l'État, le titulaire de la licence d'exploration devra aviser le propriétaire ou le locataire ainsi que la municipalité locale de l'obtention de sa licence dans les 30 jours suivant son inscription au registre public des droits réels et immobiliers relatifs aux hydrocarbures.

Informations à transmettre au MERN

Parmi l'information que le titulaire de la licence d'exploration ou de production devra fournir au MERN, il y a lieu de mentionner :

  • le rapport annuel du comité de suivi;
  • le rapport annuel des activités, lequel peut également être transmis à l'Autorité des marchés financiers en même temps que la déclaration exigée en vertu de l'article 6 de la Loi sur les mesures de transparence dans les industries minière, pétrolière et gazière, qui transmettra alors le rapport au MERN (phase d'exploration et de production);
  • le rapport mensuel sur la quantité des hydrocarbures extraits au cours du mois précédent (phase de production).

Registre public des droits réels et immobiliers relatifs aux hydrocarbures et registre foncier

La Loi sur les hydrocarbures prévoit la création d'un registre public des droits réels et immobiliers relatifs aux hydrocarbures constitué au ministère de l'Énergie et des Ressources naturelles, dont la raison d'être et le fonctionnement sont comparables à ce qui existe actuellement en vertu de la Loi sur les mines. Ainsi, ce dernier cessera de s'appliquer aux droits réels et immobiliers relatifs aux hydrocarbures. En plus des inscriptions comparables à celles devant être effectuées au registre actuel en vertu de la Loi sur les mines, il y a lieu de souligner que des inscriptions supplémentaires sont prévues au nouveau registre, par rapport aux droits relatifs aux hydrocarbures, par exemple :

  • certaines autorisations octroyées (autorisation de levé géophysique ou géochimique, autorisation de sondage stratigraphique, autorisation de forage);
  • certains avis donnés (avis de découverte importante, avis de découverte exploitable, avis de début des travaux de forage, autorisation de complétion de puits, autorisation de parachèvement et de reconditionnement, autorisation de fermeture temporaire ou définitive);
  • le plan de fermeture définitive de puits et de restauration de site;
  • la déclaration de satisfaction du MERN confirmant que les travaux de fermeture définitive de puits et de restauration de site ont été faits à sa satisfaction.

La Loi sur les hydrocarbures élargit donc la portée du registre, augmentant ainsi la quantité d'information disponible pour consultation par le public.

Il y a également lieu de souligner que le PL 106 prévoit l'inscription au registre foncier de certaines déclarations, notamment, dans le cas de l'autorisation de forage, une déclaration faisant état de la localisation du puits inscrit au registre foncier, dans les 30 jours du début des travaux.

Caractère public de l'information

Le PL 106 prévoit aussi que certaines informations transmises au MERN dans le contexte des activités d'exploration et d'exploitation seront rendues publiques. Compte tenu de la nature de certaines informations et des enjeux commerciaux, il est prévu que de telles informations demeureront toutefois confidentielles pendant une période donnée; par exemple deux ans après la date de fermeture définitive du puits visé dans le cas des documents ou des renseignements transmis à la suite du forage d'un puits et cinq ans après l'achèvement des travaux dans le cas de levés (géophysiques géochimiques) ou de sondages stratigraphiques.

Responsabilité accrue pour les promoteurs de projets d'exploration et d'exploitation des hydrocarbures et mesures de protection renforcées

Régime de responsabilité particulier

Un régime de responsabilité particulier est prévu s'appliquer au titulaire d'une licence d'exploration, de production ou de stockage, tout comme au titulaire d'une autorisation de raccordement. Ainsi, la responsabilité du promoteur sera considérée engagée sans égard à la faute jusqu'à concurrence d'un montant par évènement déterminé par règlement du gouvernement. Le titulaire devra fournir au gouvernement la preuve de sa solvabilité pour ce montant. Au-delà de ce montant, la Loi sur les hydrocarbures prévoit que le titulaire peut être tenu malgré tout de réparer le préjudice causé par sa faute ou celle de ses sous-contractants ou de ses préposés dans l'exécution de leurs fonctions. Il conserve également son recours contre l'auteur de la faute pour la totalité du préjudice.

Le type de préjudice visé par ce régime de responsabilité comprend notamment le préjudice causé par le fait ou à l'occasion des activités exercées par le promoteur, incluant la perte de valeur de non-usage liée aux ressources publiques, notamment en raison d'émanation ou de migration de gaz ou d'écoulement de pétrole ou d'autres liquides.

Il y a lieu de souligner que le promoteur ne peut se dégager de sa responsabilité en prouvant que le préjudice résulte d'un cas de force majeure.

Ordonnance de remédiation

Le MERN peut exiger du promoteur qu'il remédie à un écoulement de liquide, une émanation ou une migration de gaz hors d'un puits ou d'une canalisation de raccordement qui représente un risque pour la santé ou la sécurité des personnes ou pour la sécurité des biens. Si aucune autre solution n'est envisageable, le MERN peut également enjoindre au promoteur de procéder à l'obturation de la source d'écoulement, d'émanation ou de migration. À défaut de se conformer à une telle ordonnance, le MERN peut faire exécuter les travaux de remédiation ou d'obturation aux frais du promoteur.

Mesures de protection à définir

La Loi sur les hydrocarbures prévoit que des mesures de protection et de sécurité particulières devront être mises en places par le titulaire d'une licence ou d'une autorisation de raccordement ou par toute autre personne qui a la responsabilité d'un puits ou d'une canalisation. À défaut pour ce titulaire ou cette personne de se conformer à une telle mesure, le MERN peut faire exécuter les travaux requis aux frais de ce titulaire ou de cette personne.

Mesures transitoires

Finalement, il y a lieu de souligner que la Loi sur les hydrocarbures prévoit des mesures transitoires qui assureront la continuité des droits octroyés en vertu de la Loi sur les mines, en particulier relativement aux permis et autorisations délivrés avant l'entrée en vigueur de la Loi sur les hydrocarbures. Toutefois, le PL 106 ne prévoit pas de dispositions particulières relativement aux droits octroyés dans le fleuve Saint-Laurent; rappelons que la Loi limitant les activités pétrolières et gazières[3] interdit toute activité pétrolière et gazière dans la partie du fleuve Saint-Laurent située en amont de l'île d'Anticosti et sur les îles se trouvant dans cette partie du fleuve (à l'exception du bail d'exploitation de réservoir souterrain portant le numéro 1990BR301) et exempte le titulaire d'un permis de recherche de pétrole, de gaz naturel et de réservoir souterrain d'exécuter les travaux requis en vertu de la Loi sur les mines jusqu'à une date à être déterminée par le gouvernement.

Observations finales

Il ressort de notre analyse de la Loi sur les hydrocarbures, telle que proposée dans le PL 106, que le Québec entend revoir et renforcer l'encadrement juridique des projets d'exploration et d'exploitation des hydrocarbures, et ce, dès le début du projet. Aussi, comme mentionné, le cadre législatif qui sera mis en place avec l'entrée en vigueur de la Loi sur les hydrocarbures sera éventuellement complété par une série de règlements qui permettront de préciser davantage l'étendue des obligations des promoteurs de projets d'exploration et d'exploitation des hydrocarbures. Ce n'est qu'une fois la Loi sur les hydrocarbures adoptée et en vigueur et les règlements édictés qu'il sera possible d'évaluer la véritable portée de ce changement de paradigme qui aura certainement des conséquences importantes sur réalisation de tout projet relatif aux hydrocarbures.

Fasken Martineau s'assurera de vous tenir informés des développements entourant l'adoption du PL 106, notamment les travaux prévus à l'occasion des consultations particulières en commission parlementaire qui auront lieu sous peu, soit du 16 au 19 août 2016.


[1] On entend par « raccordement », l'action de relier la tête de puits à un réseau de distribution ou de transport d'hydrocarbures ou à certaines installations au moyen d'une canalisation. Le présent bulletin porte plus particulièrement sur l'exploration, l'exploitation et le stockage des hydrocarbures.

[2] La Loi sur les hydrocarbures définit les expressions « découverte importante » et « découverte exploitable » :

On entend par « découverte importante », une découverte mise en évidence par le premier puits qui, pénétrant une structure géologique particulière, y démontre, d'après les essais, la présence d'hydrocarbures et révèle, compte tenu de facteurs géologiques et techniques, la présence d'une accumulation de ces hydrocarbures offrant des possibilités de production régulière (Loi sur les hydrocarbures, art. 35).

On entend par « découverte exploitable », une découverte de réserves d'hydrocarbures suffisantes pour justifier les investissements et les travaux nécessaires à leur mise en production (Loi sur les hydrocarbures, art. 36).

[3] Loi limitant les activités pétrolières et gazières, LQ 2011, chapitre 13 (Projet de loi no18, 2ème session, 39ème législature, sanctionné le 13 juin 2011).

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