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Bulletin | Élection Fédérale 2019

Appel à tous les électeurs : méfiez-vous des promesses électorales concernant les services sans fil

Fasken
Temps de lecture 14 minutes
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Technologies, médias et télécommunications | Élection fédérale

Maintenant que la saison électorale bat son plein et que la campagne est déjà bien amorcée, le moment est venu de passer à l'étape favorite des Canadiens dans le cycle politique quadriennal, soit l'examen des plateformes des partis qui promettent une réduction considérable des factures de téléphone sans fil.

La capacité financière est devenue un thème central de la campagne et la promesse de services sans fil à moindre coût constitue une excellente stratégie politique.

Toutefois, l'adoption d'une excellente stratégie politique n'est pas toujours gage d'excellentes politiques. Il y a lieu ici de se répéter ce vieux refrain, et un examen rapide des lois et des règlements régissant les télécommunications au Canada est nécessaire pour porter un regard critique sur les initiatives de plateforme.

Tout d'abord, voyons les positions des trois principaux partis.

Plafonnement des frais, factures moins élevées, meilleur service… et un peu de tout pour tout le monde

Le Parti libéral du Canada a diffusé sa promesse selon laquelle il « réduira le coût des services sans fil d'environ 25 % d'ici les quatre prochaines années ». Pour y parvenir, il prendra notamment les moyens suivants : assurer la présence d'une « concurrence [canadienne] sur le marché » et « [prioriser] le choix des consommateurs et l'abordabilité »[1]. Bien que le plan du Parti libéral ne donne aucune précision sur la façon dont le parti compte réaliser cette réduction, il semble prévoir l'ouverture du marché aux exploitants de réseaux mobiles virtuels (« ERMV »). Pour de plus amples renseignements sur les ERMV, se reporter ci-dessous.

Alors que le Parti conservateur du Canada n'avait pas encore diffusé le volet de sa plateforme relatif au sans fil, Andrew Scheer a indiqué en mêlée de presse à l'issue du débat des chefs que, selon lui, l'existence d'une concurrence vigoureuse est la meilleure façon de s'assurer que les Canadiens obtiennent des services abordables. Il a également critiqué Justin Trudeau et la plateforme libérale parce que celle-ci propose un objectif sans faire mention d'un plan et que cet objectif ne consiste qu'à demander aux sociétés de fournir des services abordables[2]. Par ailleurs, un porte-parole du Parti conservateur du Canada avait précédemment critiqué les libéraux au sujet de leur approche réglementaire serrée qui ne ferait que réduire les investissements et entraîner une baisse de service pour les Canadiens[3].

Quant au NPD, parti dirigé par Jagmeet Singh, il a été le premier parti à diffuser une annonce percutante au sujet des services sans fil, promettant de mettre en place un plafonnement des prix pour les services sans fil de détail afin qu'ils avoisinent la moyenne mondiale. Sur sa plateforme en ligne, le parti promet également d'adopter une « Déclaration des droits des consommatrices et consommateurs de télécommunications », sans toutefois donner plus de détails, et d'étendre la couverture cellulaire pour que toutes les collectivités du Canada soient desservies[4].

Toutes ces promesses semblent excellentes au premier coup d'œil, mais soit elles font abstraction des outils de réglementation utilisés par le gouvernement fédéral, ou soit elles ne tiennent pas compte des compromis économiques entre, d'une part, le prix et, d'autre part, l'investissement en matière de couverture et de qualité des services.

Au bout du compte, quelles promesses sont les plus susceptibles de se réaliser après le jour de l'élection?

Réglementation régissant directement les prix des services sans fil de détail

La Loi sur les télécommunications (la « Loi ») accorde au Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (le « CRTC » ou le « Conseil ») le pouvoir de réglementer les tarifs qu'une entreprise canadienne facture pour des services, et le CRTC peut exercer ce pouvoir en fixant des tarifs minimaux ou maximaux pour ces services ou en exigeant que les tarifs soient approuvés par lui[5].

Le CRTC peut également s'abstenir[6] de réglementer certaines catégories de services fournis par des entreprises dans les cas où il conclut, comme question de fait, que le libre jeu du marché est suffisant pour protéger les intérêts des usagers et que l'abstention serait compatible avec la mise en œuvre de la politique canadienne de télécommunication, qui est énoncée à l'article 7 de la Loi.

Fort de ce pouvoir, le CRTC a depuis le début des années 1990 comme politique de s'abstenir de réglementer les tarifs pour les services de télécommunications sans fil au détail (c'est-à-dire les prix que les entreprises peuvent facturer aux consommateurs)[7]. Ce faisant, le Conseil a constaté constamment que le libre jeu du marché découlant de la concurrence fondée sur les installations (soit la concurrence entre les fournisseurs de services qui développent des infrastructures de télécommunications, investissent dans ceux-ci et en sont propriétaires) constitue la meilleure façon de réaliser les objectifs de la Loi.

Si nous poussons l'analyse, les promesses sur les plateformes électorales qui proposent de régir directement les tarifs des services de télécommunications au détail viendraient compromettre des décennies de politique économique et de prise de décisions par la commission d'experts en télécommunications du Canada.

Cela ne signifie pas que le gouvernement fédéral n'utilise pas des mécanismes réglementaires pour influencer le marché, mais seulement que l'adoption d'une réglementation régissant directement les tarifs des services sans fil n'a pas été un de ces mécanismes.

Réglementation régissant indirectement les prix des services sans fil de détail

Les gouvernements de différentes allégeances qui se sont succédé ont plutôt eu recours à une combinaison d'options réglementaires afin d'influencer la façon dont les prix évoluent dans le marché. Voici quelques-unes d'entre elles.

Fréquences réservées pour les enchères

L'article 5 de la Loi sur la radiocommunication confère au ministre de l'Industrie (ISDE) un vaste pouvoir lui permettant de planifier l'attribution et l'utilisation du spectre des fréquences radioélectriques pour l'exploitation efficace de la radiocommunication au Canada, compte tenu de la politique qui est énoncée dans la Loi sur les télécommunications[8].

Le gouvernement conservateur de Stephen Harper a utilisé ce pouvoir afin de réserver du spectre précieux des services mobiles pour la mise aux enchères pour les nouveaux venus et des fournisseurs régionaux de plus petite envergure, et afin de mettre en œuvre sa politique visant l'émergence d'un quatrième fournisseur. Le but de cette politique était qu'en réservant le précieux spectre à un quatrième fournisseur, cela entraînerait une hausse du niveau de concurrence au sein de l'industrie et contribuerait à modérer les prix dans chacune des régions du Canada.

Cette politique a été complétée par l'imposition de nouvelles règles concernant les transferts de spectres entre les fournisseurs qui ont été conçues pour assurer le maintien de la concurrence et éviter que le spectre ne soit exagérément concentré entre les mains de quelques fournisseurs.

Le ministre d'ISDE, Navdeep Bains, a continué de suivre cette tendance qui consiste à accorder une subvention implicite à des petits fournisseurs en leur réservant constamment un spectre dans le cadre des mises aux enchères organisées depuis que les libéraux de Justin Trudeau ont pris le pouvoir.

Instructions en matière de politique

En vertu de l'article 8 de la Loi sur les télécommunications, le gouverneur en conseil peut, par décret, donner au CRTC des instructions d'orientation générale en ce qui concerne la façon dont il devrait exercer son mandat réglementaire [9].

Les dernières instructions au CRTC ont été transmises au début de l'année 2019, lorsque le ministre Bains a demandé au CRTC d'examiner comment ses décisions pouvaient « promouvoir la concurrence, l'abordabilité, les intérêts des consommateurs et l'innovation » et qu'il a fourni au CRTC un ensemble de critères sur lesquels ce dernier doit se fonder pour effectuer une évaluation des objectifs susmentionnés[10]. Par conséquent, le CRTC examinera comment son processus décisionnel lui permet de progresser vers la réalisation de ces objectifs.

Le fait de guider le CRTC dans la prise de décisions constitue une forme plus subtile de réglementation qui permet au gouvernement de mettre en œuvre sa politique sans porter atteinte à l'expertise du Conseil.

Avant les instructions de 2019, les dernières instructions en matière de politique à avoir été transmises au CRTC (et les premières transmises en vertu de la Loi sur les télécommunications) remontent au début du mandat du gouvernement conservateur Harper en 2006. Ces instructions demandaient au Conseil d'atteindre les objectifs de sa politique de télécommunication en se fiant, « dans la plus grande mesure du possible », au libre jeu du marché[11].

Accès obligatoire aux services de gros

Tout ceci nous amène aux services sans fil qui sont actuellement examinés par le CRTC. Seulement quelques jours après que le ministre Bains a annoncé les instructions de 2019, le CRTC a entrepris une consultation sur les services sans fil mobiles à l'issue de laquelle il décidera (à nouveau) s'il rendra obligatoire ou non l'accès de gros pour les exploitants de réseaux mobiles virtuels aux réseaux sans fil des entreprises titulaires[12]. Les ERMV n'effectuent pas des investissements importants dans leur infrastructure de télécommunications et ils louent plutôt aux fournisseurs dotés d'installations l'accès au réseau avant de revendre à des clients des services au détail. 

Le CRTC a refusé à plusieurs reprises de rendre obligatoire l'accès pour les ERMV, mais maintenant il « est préliminairement d'avis qu'il serait approprié d'exiger que les entreprises nationales de services sans fil fournissent un accès de gros aux ERMV à la suite de la présente instance »[13].

S'il y est obligé, le CRTC établira les tarifs qu'un fournisseur de services doté d'installations peut facturer à un ERMV pour que celui-ci ait accès aux réseaux du fournisseur, ce qui aurait indirectement une influence sur le niveau du prix relatif dans le marché.

Conclusion

Les indications du CRTC donnent à penser que les prix des services sans fil au Canada ont diminué au cours des dernières années[14]. Entre-temps, certains analystes en placements ont souligné que les promesses de réductions de prix sont fondées sur des chiffres qui ne sont pas tout à fait à jour et que ces réductions ont déjà été réalisées après un été qui s'est déroulé sous le signe de la concurrence[15].

Avec l'arrivée prochaine de la technologie sans fil 5G qui est porteuse d'un important potentiel économique, nous pourrions nous attendre à ce que les partis politiques s'empressent de convaincre les Canadiens qu'ils savent comment stimuler l'investissement dans une infrastructure de télécommunications. Nous savons que le gouvernement fédéral dispose de nombreux leviers réglementaires pour y parvenir.

Mais promettre des services sans fil à prix abordables constitue une excellente stratégie politique.


[1] Plateforme du Parti libéral du Canada En ligne.

[2] The Wire Report, « Scheer refuses to specify if he'll take action on wireless prices », 7 octobre 2010. En ligne.

[3] Global News, « Tired of high cellphone and internet bills? This election is full of promise(s) », 21 septembre 2019.  En ligne.

[4] Plateforme du NDP. En ligne.

[5] Loi sur les télécommunications (L.C. 1993, ch. 38), art. 24.

[6] Loi sur les télécommunications, art. 34.

[7] Décision Télécom CRTC 94-15. Décision Télécom CRTC 96-14.

[8] Loi sur la radiocommunication (L.R.C. (1985), ch. R-2), paragraphes 5(1), (1.1).

[9] Loi sur les télécommunications, art. 8.

[10] Décret donnant au CRTC des instructions relativement à la mise en œuvre de la politique canadienne de télécommunication pour promouvoir la concurrence, l'abordabilité, les intérêts des consommateurs et l'innovation. En ligne.

[11] Décret donnant au CRTC des instructions relativement à la mise en œuvre de la politique canadienne de télécommunication. En ligne.

[12] Avis de consultation de télécom CRTC 2019-57.

[13] Avis de consultation de télécom CRTC 2019-57.

[14] Rapport de surveillance des communications du CRTC, graphique 2.2. 

[15] The Wire Report, « Liberals promise access for qualified MVNOs, spectrum auction changes », 23 septembre 2019. En ligne.

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