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Bulletins

Sarayaku v. Ecuador: leçons en matière consultation préalable libre et éclairée

Fasken
Temps de lecture 14 minutes

Bulletin Droit de la responsabilité sociale d'entreprise

En juillet 2012, la Cour interaméricaine des droits de l’homme (la « Cour ») a rendu une décision dans l’affaire Sarayaku v. Ecuador (le « jugement Sarayaku ») [1]. La Cour a conclu que l’Équateur avait violé le droit des peuples autochtones à une consultation préalable libre et éclairée menée conformément aux normes internationales. Cette décision a mis en évidence le fait que le droit à la consultation est étroitement lié aux droits autochtones relatifs à la propriété communautaire et à l’identité culturelle. La Cour a également conclu que l’Équateur avait fait défaut de protéger efficacement le droit du peuple Sarayaku à la vie et à l’intégrité physique.

La Cour a analysé le droit à une consultation préalable libre et éclairée en fonction des droits et obligations énoncés dans la Convention américaine relative aux droits de l’homme (la « Convention ») et expressément reconnus par la Convention no 169 relative aux peuples indigènes et tribaux adoptée par l’Organisation internationale du travail (l’« ILO 169 »). La Cour a statué que cette obligation constitue un principe général du droit international. La décision de la Cour confirme que les États doivent s’assurer qu’un processus de consultation approprié soit mis en œuvre lorsque des droits autochtones sont touchés. Elle fournit également des précisions sur le contenu de l’obligation de procéder à une consultation préalable libre et éclairée mais, étonnamment, ne traite pas de la question du consentement des peuples autochtones.

La Cour interaméricaine des droits de l’homme

En 1948, les États-Unis et vingt pays d’Amérique latine ont ratifié la Charte de l’Organisation des États Américains (l’« OEA ») qui établissait une nouvelle organisation régionale axée sur le développement économique des régions, la résolution de conflits et le respect des droits de la personne. Le Canada s’est joint à cette organisation en ratifiant la Charte de l’OEA en 1989. Le cadre de protection des droits de la personne de l’OEA, communément appelé le Système interaméricain de protection des droits de la personne, est fondé sur la Déclaration américaine des droits et devoirs de l’homme (la « Déclaration américaine »), la Convention ainsi que d’autres instruments juridiques internationaux. 

La Convention établit les droits devant être garantis par les États qui l’ont ratifiée et accorde aux individus le droit de déposer une plainte, devant la Commission interaméricaine des droits de l’homme (la « Commission »), contre des États parties à la Convention qui auraient enfreint la Convention. Les accusations de violation des droits de l’homme peuvent être portées en appel devant le deuxième palier du Système interaméricain de protection des droits de la personne, soit la Cour[2]. La compétence de la Cour repose sur le respect des deux conditions suivantes : 1) la ratification de la Convention par les États[3]; 2) la reconnaissance de la compétence de la Cour quant à l’interprétation et à l’application de la Convention.

Le Canada et les États-Unis sont membres de l’OEA, mais ils ne sont pas parties à la Convention et n’ont pas reconnu la compétence de la Cour[4]. En conséquence, les décisions de la Cour n’ont pas force obligatoire pour le Canada et les États-Unis sur le plan juridique.

Contexte

Le 26 juillet 1996, la société pétrolière nationale de l’Équateur, PETROECUADOR, a conclu avec la société argentine Compañía General de Combustibles (« CGC »)[5] un contrat d’exploration et d’exploitation de pétrole brut dans le « Bloque 23 », un terrain de 20 000 hectares dans la région de l’Amazone. Les peuples autochtones Sarayaku possédaient des droits légaux ou ancestraux sur 65 % de ce terrain. [6]Le contrat prévoyait une phase d’exploration de 20 ans susceptible d’être prolongée. Les obligations contractuelles de CGC prévoyaient notamment que cette dernière devait produire une étude d’impact environnemental (« EIE ») et devait s’efforcer de préserver l’équilibre écologique existant dans la zone d’exploration.

En 1998, soit deux ans après avoir conclu le contrat avec CGC, l’Équateur a signé l’ILO 169[7] et la nouvelle constitution de l’Équateur est entrée en vigueur. Ces deux instruments imposent à l’État une obligation de consultation à l’égard des peuples autochtones[8]

En 2002, l’État a approuvé une version mise à jour de l’EIE et CGC a entrepris des activités de levés sismiques en juillet de la même année[9]. Dans le cadre de ses activités, CGC a ouvert des pistes sismiques; construit des héliports; détruit des cavernes, des chutes d’eau, et des rivières souterraines utilisées par la communauté comme sources d’eau potable[10]; et détruit au moins un site d’une grande valeur spirituelle pour le peuple Sarayaku. CGC a également placé, en surface et en profondeur, plus de 1 400 kg de Pentolite sur les terres traditionnelles du peuple autochtone Sarayaku. À la date du jugement, une grande quantité de cet explosif était encore installé dans le territoire Sarayaku.[11]

La décision et les recours

La Cour a jugé qu’en ne respectant pas son obligation de consultation à l’égard du peuple Sarayaku, l’Équateur avait enfreint les droits de ce peuple en matière de propriété communautaire et d’identité culturelle. Le peuple Sarayaku n’a été consulté à aucune étape des travaux d’exploration pétrolière exécutés par CGC, ce qui a entraîné des dommages environnementaux et des dommages à des terres sacrées[12]. La Cour a également jugé que l’Équateur avait également enfreint le droit à la vie du peuple Sarayaku en permettant que des explosifs soient placés sur son territoire, occasionnant du même coup des risques permanents pour la vie et la sécurité du peuple Sarayaku.

La Cour a accordé au peuple Sarayaku des dommages-intérêts totalisant 1 340 000 $. La Cour a également ordonné l’enlèvement des explosifs placés en profondeur en utilisant des méthodes déterminées dans le cadre de consultations préalables libres et éclairées. La Cour a aussi ordonné que le peuple Sarayaku soit dûment consulté à l’avenir, et que l’État adopte des lois qui permettront de favoriser la mise en œuvre de consultations préalables libres et éclairées des peuples autochtones en Équateur.

Commentaire

Les États ne peuvent pas renoncer à leurs obligations de consultation

La décision stipule tout d’abord que l’article 21 de la Convention doit être interprété conformément au reste de la Convention, en particulier conformément à l’article 1.1, qui établit les obligations relatives aux droits et libertés énoncés dans la Convention, et conformément à l’article 2, qui précise les obligations des États d’adopter des lois et de prendre des mesures visant à donner effet aux droits et libertés énoncés dans la Convention. Compte tenu de ces deux articles, le droit de propriété décrit à l’article 21 comprend un droit à l’utilisation pleine et équitable des territoires qui étaient traditionnellement utilisés et occupés par les peuples autochtones, lequel droit doit être activement protégé par une consultation adéquate des peuples autochtones. Ces droits et obligations doivent également être reconnus par d’autres instruments internationaux ratifiés par l’Équateur ainsi que par sa législation nationale[13]. Par conséquent, dans l’affaire en cause, la Cour a conclu que malgré que la ratification de l’ILO 169 soit postérieure à la signature du contrat avec DGC en 1996, l’Équateur était déjà tenu de garantir le droit à la consultation du peuple Sarayaku.

La décision reconnaît que l’ILO 169 ne s’applique pas rétroactivement, mais qu’elle s’applique à toute décision ou mesure qui peut avoir des conséquences pour les peuples autochtones, même si la décision ou la mesure en question découle d’un contrat qui a été signé avant l’entrée en vigueur de l’ILO 169[14]. Dans l’affaire Sarayaku, la Cour a souligné que ce n’est qu’en 2002 que l’Équateur a approuvé une EIE mise à jour et que CGC a entrepris des activités de levés sismiques. Puisque l’ILO 169 impose aux États l’obligation de garantir le droit à la consultation à chacune des différentes étapes d’un contrat, même si ledit contrat a été signé avant l’entrée en vigueur de l’ILO 169, l’Équateur était lié par l’ILO 169 en ce qui a trait aux activités menées conformément aux termes du contrat avec DGC (et de l’EIE de 2002) pouvant avoir une incidence sur le peuple Sarayaku.

L’obligation de consulter : un principe du droit international

La Cour a conclu que l’obligation des États de garantir une consultation adéquate, qui découle de la reconnaissance expresse de ce droit dans l’ILO 169, est fondée sur les droits des peuples autochtones à leur propre culture et leur propre identité culturelle, lesquels droits doivent être reconnus dans une société démocratique, pluraliste et multiculturelle[15]

Cette décision fait référence à l’évolution du droit dans les pays qui ont ratifié l’ILO 169, de même qu’au Canada, aux États-Unis et en Nouvelle-Zélande, pays qui n’ont pas ratifié l’ILO 169 mais qui ont toutefois reconnu l’obligation de consulter les peuples autochtones. L’obligation de consultation des peuples autochtones est reconnue dans l’ILO 169 ainsi que dans divers instruments internationaux complémentaires, notamment la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones[16]. Enfin, la Cour a conclu qu’un État qui n’a pas ratifié l’ILO 169 ni reconnu l’obligation de consulter a tout de même l’obligation de mener une consultation préalable libre et éclairée, étant donné que cette obligation constitue un principe général du droit international.

[TRADUCTION] Les tribunaux d’autres pays qui n’ont pas ratifié l’ILO 169 ont aussi évoqué le besoin de réaliser des consultations préalables avec les communautés autochtones, indigènes ou tribales, relativement à toute mesure administrative ou législative qui les touchera directement et à toute exploitation des ressources naturelles sur leur territoire. Ainsi, des développements jurisprudentiels similaires sont évidents dans les hauts tribunaux de pays de la région, comme le Canada et les États-Unis, et de pays étrangers, notamment la Nouvelle-Zélande. Autrement dit, l’obligation de consulter est non seulement norme conventionnelle mais aussi un principe général du droit international[17]

Il importe de souligner que la Cour a qualifié l’obligation de consulter de principe général de droit international[18] et non de droit international coutumier. L’obligation de consulter est donc reconnue comme un principe commun à plusieurs systèmes juridiques importants et peut ainsi servir de référence dans le cadre de l’examen et de l’exécution d’autres droits. Par conséquent, dans cette décision, la Cour s’est appuyée sur la législation et la jurisprudence nationales de divers États afin de délimiter l’obligation de consulter établie par l’ILO 169, la Constitution équatorienne et la législation équatorienne.

Consultation adéquate

La Cour a confirmé que les États doivent garantir une consultation et une participation adéquates des peuples autochtones à toutes les étapes de la planification et du développement d’un projet pouvant avoir une incidence sur un territoire autochtone, et pas seulement lorsque l’approbation de la communauté doit être obtenue. L’obligation d’une consultation préalable sous-entend que celle-ci doit être effectuée avant de prendre des mesures qui sont susceptibles d’avoir une incidence sur la communauté, y compris des mesures législatives, et que la communauté doit participer le plus tôt possible au processus[19].

La Cour a confirmé que les États ont le devoir de consulter activement et de bonne foi les communautés autochtones au moyen de procédures adaptées à leur réalité culturelle et respectueuses de leurs traditions[20]. Les parties doivent établir un dialogue fondé sur des principes de confiance et de respect mutuel dans le but de parvenir à un consensus[21]. La consultation doit également être éclairée, de sorte que la communauté autochtone soit avisée des risques possibles du projet, y compris des risques environnementaux et des risques pour la santé[22].

La Cour a également statué que l’obligation de consulter incombe à l’État et qu’elle ne peut être transférée ou déléguée à des tiers[23].

Pour ce qui est de l’EIE, la Cour a confirmé la conclusion à laquelle elle était parvenue dans l’affaire Saramaka v. Suriname[24], soit que les États sont tenus de contrôler les EIE conformément à leur obligation de consulter les peuples autochtones :

[TRADUCTION] […] la Cour a établi que les études d’impact environnemental doivent être réalisées conformément aux normes et aux meilleures pratiques internationales, qu’elles doivent respecter les traditions et la culture des peuples autochtones, et qu’elles doivent être terminées avant l’attribution de la concession, étant donné que l’un des buts d’exiger de telles études est de protéger le droit des peuples autochtones d’être informés au sujet de tous les projets proposés sur leur territoire. Par conséquent, l’obligation de l’État de contrôler les études d’impact environnemental cadre avec son devoir d’assurer la participation appropriée des peuples autochtones au processus d’attribution de concessions. De plus, la Cour considère que les études d’impact environnemental et social doivent aborder les incidences cumulatives des projets existants et des projets proposés[25]

.

Dans ce cas-ci, l’EIE a été jugée insuffisante parce que : elle a été réalisée sans la participation du peuple Sarayaku; elle a été effectuée par une société privée engagée par CGC sans être assujettie à un contrôle rigoureux de l’État; et elle ne tenait pas compte de l’incidence qu’aurait le projet sur les activités sociales, spirituelles et culturelles du peuple Sarayaku.[26]

Quand le consentement est-il requis?

Dans cette décision, la Cour traite strictement de la consultation et non du consentement, même si elle a finalement conclu que l’Équateur a manqué à son obligation de protéger le droit à la vie et l’intégrité physique du peuple Sarayaku. Il est intéressant de constater que la Cour ne s’est pas penchée sur la question de savoir si l’obtention du consentement du peuple Sarayaku était nécessaire dans ce cas-ci, compte tenu de sa conclusion selon laquelle « [TRADUCTION] le manquement de l’État relativement à son obligation de garantir au peuple Sarayaku le droit à la propriété communautaire, en autorisant la pose d’explosifs sur le territoire de ces derniers, a créé une situation permanente de risque pour la vie et l’intégrité physique des membres de ce peuple »[27].

Dans le cadre de l’affaire Saramaka v. Suriname, la Cour avait établi que les projets « de grande envergure » ayant une « incidente considérable » sur les territoires autochtones traditionnels nécessitaient l’obtention du consentement des peuples autochtones[28] :

137. [TRADUCTION] Outre la consultation qui est toujours nécessaire dans le cadre de la planification de projets de développement ou d’investissement au sein des territoires Saramaka traditionnels, la protection de la participation effective, qui est nécessaire dans le cadre des projets de développement et d’investissement d’envergure qui peuvent avoir une incidence considérable sur les droits de propriété des membres du peuple Saramaka sur une grande partie de leur territoire, doit prévoir l’obtention du consentement préalable libre et éclairé du peuple Saramaka, dans le respect de leurs traditions et de leurs coutumes. La Cour estime que la distinction entre la « consultation » et le « consentement » dans le présent contexte doit être examinée davantage[29].

Dans l’affaire Saramaka v. Suriname, la demande déposée par la Commission auprès de la Cour faisait mention du déplacement du peuple Saramaka à la suite d’une inondation résultant de la construction d’un barrage hydroélectrique[30]. Cependant, la Cour avait considéré toute mention des effets de la construction du barrage comme des éléments contextuels de la controverse et n’a présenté aucune conclusion relativement à cette question, puisque celle-ci se situait « [TRADUCTION] en dehors du champ de la controverse telle que définie par la Commission dans sa demande »[31]. Malgré cela, il était évident que la Cour estimait que l’incidence globale sur le peuple Saramaka correspondait à une relocalisation, situation qui donne lieu à l’obligation d’obtenir le consentement des peuples autochtones affectés.

Selon l’ILO 169, l’obligation d’obtenir le consentement des peuples autochtones, par opposition à l’obligation de consultation, se limite aux cas de relocalisation. Étant donné que la relocalisation n’a pas été contestée par le peuple Sarayaku malgré les dommages causés à leurs terres traditionnelles et les risques pour la vie et l’intégrité physique de ses membres, la Cour peut avoir considéré que l’incidence du projet n’était pas suffisamment importante compte tenu des critères formulés dans l’affaire Saramaka v. Suriname.

Reste encore à définir les situations qui, à l’instar de la relocalisation, nécessiteront le consentement des peuples autochtones selon le critère de « l’incidence majeure » demeure encore sans réponse.

Conclusion

L’importance de la décision Sarayaku repose sur son analyse de l’obligation de garantir une consultation adéquate des peuples autochtones et sur la façon dont la Cour a déterminé que ce droit est fondé non seulement sur l’ILO 169 mais aussi sur d’autres instruments internationaux, sur la législation nationale et sur les fondements d’États démocratiques. La décision ne traite pas en profondeur de la question du consentement, mais elle établit clairement les composantes d’un processus de consultation approprié.

Malgré l’opposition du peuple Sarayaku à CGC, la Cour a reconnu qu’elle ne peut faire aucune déclaration concernant d’autres projets pétroliers dans la région. Cependant, cette affaire établit clairement que tout projet d’exploration en cours ou futur doit prévoir une consultation préalable libre et éclairée du peuple Sarayaku, exécutée conformément aux normes internationales établies.

Comme il a été mentionné précédemment, le Canada n’ayant pas ratifié la Convention ni reconnu la compétence de la Cour, il n’est pas lié par les décisions de la Cour. La constitution et la jurisprudence du Canada reconnaissent toutefois l’obligation de consulter les peuples autochtones. Les obligations de l’État en matière de consultation préalable libre et éclairée, telles que discutées dans l’affaire Sarayaku, correspondent à l’obligation de consulter en droit canadien. Au Canada, cette obligation dépend toutefois de la preuve à l’appui des droits ancestraux ou du titre autochtone, ainsi que de l’importance des effets négatifs possibles sur ces droits ou ce titre.



[1] Kichwa Indigenous People of Sarayaku v. Ecuador. Cour inter-américaine des droits de l’homme; jugement sur le fond et les réparations daté du 27 juin 2012, Séries C No. 245 (le « jugement Sarayaku »). Voir : http://www.corteidh.or.cr/casos.cfm?idCaso=388&CFID=1119251&CFTOKEN=67312752

[2] La Convention, adoptée en 1969, est entrée en vigueur le 18 juillet 1978, créant ainsi la Cour, qui a tenu sa première audience en juin 1979.  

[3] La Convention a été ratifiée par les pays suivants : Argentine, Barbade, Bolivie, Brésil, Chili, Colombie, Costa Rica, Dominique, Équateur, El Salvador, Grenade, Guatemala, Haïti, Honduras, Jamaïque, Mexique, Nicaragua, Panama, Paraguay, Pérou, République Dominicaine, Suriname, Trinidad et Tobago, Uruguay et Venezuela. Voir : http://www.oas.org/dil/treaties_B-32_American_Convention_on_Human_Rights_sign.htm

[4] Les États-Unis ont souscrit à la Convention le 1er juin 1977, mais ils ne l’ont pas ratifiée.

[5] Le contrat a été conclu initialement entre CGC et Petrolera Argentina San Jorge S.A. (qui a ensuite été acquise par Chevron-Burlington) 

[6] Le Jugement Sarayaku aux par. 61, 62, 64 et 65.

[7] La convention de l’ILO qui est entrée en vigueur le 15 mai 1999. Toutefois, en 1998, l’Équateur a adopté une législation prévoyant que les peuples autochtones devaient être consultés chaque fois que leurs droits étaient touchés (Plan Nacional de Derechos Humanos and Ley para la Promoción de la Inversión y Participación Ciudadana); le Jugement Sarayaku, au par. 173.

[8] Le Jugement Sarayaku, au par. 172.

[9] Id.

[10] Id. au par. 105.

[11] Id. au par. 101.

[12] Id. au par. 184.

[13] Id. au par. 171 et 173, et note de bas de page 223.

[14] Id. au par. 176.

[15] Id. au par. 159

[16] Id. aux par. 159 et 212-217.

[17] Id. au par. 164.

[18] L’article 38(1) du Statut de la Cour internationale de Justice établit que la Cour doit appliquer « les principes généraux de droit reconnus par les nations civilisées » comme base de droit international, ainsi que la coutume et les conventions internationales. Voir : < http://www.icj-cij.org/documents/index.php?p1=4&p2=2&p3=0&lang=fr >

19] Id. au par. 181.

[20] Id. au par. 177.

[21] Id. au par. 186.

[22] Id. au par. 208.

[23] Id. au par. 188.

[24] Saramaka People v. Suriname. Cour interaméricaine des droits de l'homme, Exception préliminaire, bien-fondé, réparations et dépens. Jugement du 28 novembre 2007 Série C n° 172 (« Saramaka »). Voir : http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_172_ing.pdf(en anglais)

[25] Sarayaku au par. 206.

[26] Id. au par. 207.

[27] Id. au par. 248.

[28] Id. au par. 134.

[29] Id. au par. 137.

[30] Saramaka au par. 11.

[31] Id. au par. 16.

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