La Ville de Brantford peut légiférer à l’endroit des activités de protestation

Récemment, la Cour d’appel de l’Ontario a déclaré constitutionnels deux règlements adoptés par la Ville de Brantford (« Brantford »). Brantford a édicté ces règlements en 2008 alors que des membres de la Première Nation des Haudenosaunee perturbaient divers projets d’aménagement sur le territoire de la ville, soit par des arrêts de travail ou en empêchant l’accès aux sites. La Cour, après y avoir apporté des modifications mineures, a conclu que les règlements de Brantford représentaient une manière constitutionnelle de légiférer à l’endroit des activités illégales des prétendus « manifestants ».

Selon la revendication des Haudenosaunee, certains terrains de Brantford n’auraient jamais été cédés. En 2007, les chefs héréditaires (par opposition aux chefs élus) des Six Nations, le Confederacy Council of Chiefs, ont constitué le Haudenosaunee Development Institute (« HDI »). HDI avait comme mandat de régir l’aménagement de tous les terrains se trouvant dans la « parcelle Haldimand » dont Brantford fait partie. HDI soutenait avoir juridiction pour approuver les aménagements à Brantford. HDI exigeait que les promoteurs immobiliers lui demandent l’autorisation d’aménager des terrains privés et lui versent les frais de demande applicables. Après que plusieurs promoteurs eurent refusé d’obtempérer aux demandes d’HDI, HDI et ses partisans ont bloqué l’accès à leurs chantiers de construction, ont obstrué des voies publiques et ont forcé l’arrêt des travaux. Au printemps 2008, ces activités illégales avaient lieu presque chaque jour à Brantford.

En mai 2008, le conseil municipal de Brantford (le « Conseil ») a réagi en adoptant deux règlements : le règlement 63-2008, interdisant l’entrave non autorisée à l’aménagement et à la construction sur des terrains privés, et le règlement 64-2008, interdisant l’imposition de frais non autorisés et d’autres conditions d’aménagement. Le Conseil a discuté de ces deux règlements avec son conseiller juridique lors d’une réunion à huis clos et, par la suite, lors d’une brève séance publique, pour ensuite les adopter à l’unanimité, sans débat.

Brantford a par la suite demandé une injonction interdisant à HDI et à ses partisans de forcer des arrêts de travail et d’exercer d’autres activités illégales. HDI et des tiers se sont opposés à l’injonction et ont sollicité l’annulation des règlements. Le juge de la demande a accueilli la demande d’injonction et rejeté les demandes d’annulation. L’autorisation d’appel contre l’injonction a été refusée. HDI et les tiers ont interjeté appel du rejet de leurs demandes d’annulation des règlements auprès de la Cour d’appel.

L’appel, qui a été entendu par les juges Laskin, Doherty et Simmons, soulevait quatre questions :

(1) Le juge de la demande a-t-il commis une erreur en concluant que l’adoption des règlements était conforme à l’exigence de réunions ouvertes au public prévue à l’art. 239 de la Loi de 2001 sur les municipalités?

(2) Le juge de la demande a-t-il commis une erreur en concluant que les règlements n’ont pas été adoptés de mauvaise foi?

(3) Le juge de la demande a-t-il commis une erreur en concluant que les règlements n’étaient pas contraires à l’art. 2b) ou à l’art. 15 de la Charte canadienne des droits et libertés? et

(4) Le juge de la demande a-t-il commis une erreur en concluant que le règlement 64-2008 n’avait pas été rendu invalide ou inapplicable aux Haudenosaunee par le pouvoir fédéral de légiférer sur les Indiens prévu à l’art. 91(24) de la Loi constitutionnelle de 1867?

Le juge Laskin a rédigé la décision unanime pour la Cour. En ce qui concerne le premier moyen d’appel, la Cour a conclu que les règlements n’étaient pas contraires à l’exigence de réunions ouvertes au public. En vertu de la Loi de 2001 sur les municipalités, le Conseil pouvait tenir à huis clos tout ou partie d’une réunion portant sur « les conseils qui sont protégés par le secret professionnel de l’avocat, y compris les communications nécessaires à cette fin ». La Cour a estimé que, compte tenu de la gravité de la situation et du climat de crise, Brantford avait besoin de l’avis de ses conseillers juridiques afin de s’assurer que les mesures qu’elle prenait dans le but de protéger la collectivité étaient légales. La Cour a souligné qu’HDI aurait pu demander une enquête indépendante visant à déterminer si le Conseil avait respecté l’exigence de réunions ouvertes au public, mais qu’elle ne l’a pas fait.

Concernant le deuxième moyen d’appel, la Cour a conclu qu’HDI n’avait pas réussi à réfuter la présomption selon laquelle les règlements municipaux sont édictés de bonne foi. La Cour a conclu qu’aucun des indices présentés par HDI ne démontrait la mauvaise foi. Selon la Cour, la résolution prévoyant que la réunion aurait lieu à huis clos constituait en soi un avis convenable des questions qui seraient discutées en privé; le public a reçu un avis réel de la nature des règlements avant la tenue de la réunion; était sans importance le fait que la majeure partie de la réunion se déroule à huis clos; les deux règlements ne ciblaient pas HDI, de sorte qu’HDI n’avait pas droit à un avis spécial.

En ce qui concerne le troisième moyen d’appel, la Cour a convenu avec le juge de la demande que les règlements ne contreviennent pas à l’art. 15 de la Charte puisqu’ils ne sont pas discriminatoires, dans leur objectif ou leur effet, contre les Haudenosaunee. La Cour a jugé les règlements constitutionnels, concluant que certaines de leurs dispositions jugées contraires à l’art. 2b) de la Charte pouvaient être biffées, nommément l’interdiction de poser une pancarte sur une rue désignée dans le règlement 63-2008 ou à côté d’une telle rue et l’interdiction de solliciter des frais d’aménagement dans le règlement 64-2008. Toutes les autres dispositions, notamment les dispositions interdisant les pancartes sur les terrains privés, le blocage de l’accès aux rues et aux activités relatives à la construction, de même que la conduite coercitive et l’exigence de frais d’aménagement, ont été jugées constitutionnelles.

Enfin, la Cour a rejeté le quatrième moyen d’appel, concluant que le règlement 64-2008, qui a été adopté en application de la Loi de 2001 sur les municipalités de l’Ontario, porte essentiellement sur la propriété et les droits civils, qui relèvent du pouvoir législatif provincial. Le règlement ne vise pas à imposer un traitement spécial au peuple Haudenosaunee, ce qui serait inconstitutionnel, mais interdit à tous d’exercer certaines activités. De plus, la Cour a conclu que le règlement ne touche pas le « contenu essentiel de l’indianité », qui est protégé contre l’ingérence provinciale ou municipale.

La décision de la Cour d’appel appuie fermement les droits conférés aux municipalités par la Loi de 2001 sur les municipalités, y compris le pouvoir de protéger ses citoyens, son assiette économique ainsi que son aménagement contre une ingérence injustifiée, voire excessive.

Neal Smitheman, W. Thomas Barlow et Tracy A. Pratt représentaient la Corporation de la Ville de Brantford.

Consulter le jugement de la Cour (disponible en anglais seulement) : Detlor v. Brantford (City) , 2013 ONCA 560

Consultez notre bulletin antérieur sur cette affaire.