Les activités de financement politique sont très répandues dans plusieurs juridictions canadiennes. En dépit de leur popularité, il y a beaucoup de malentendus quant à l'impact qu'ont les lois en matière de lobbyisme et d'éthique dans le secteur public sur l'organisation de ces activités et les conversations qui s'y tiennent.
Ceux qui participent aux activités de financement politique, ainsi que les organisateurs de ces activités et les vendeurs de billets, doivent s'assurer de veiller à ce que leur conduite avant, pendant et après les activités soit en tout point conforme aux lois sur le lobbying et aux autres règles applicables.
Toute conversation avec des politiciens exige l'enregistrement au registre des lobbyistes
Les politiciens qui occupent des postes auxquels ils ont été élus ou nommés sont titulaires d'une charge publique. Toute communication avec ceux-ci, même dans le cadre d'une activité de financement, est assujettie aux lois sur le lobbying fédéral, provincial et municipal.
Les candidats non élus, les employés des partis politiques et les partisans bénévoles qui ne sont pas titulaires d'une charge publique ne sont pas considérés comme tel aux termes des lois sur le lobbying au Canada[1].
Les lois provinciales sur le lobbying[2] définissent le lobbying comme suit : toute communication avec un titulaire d'une charge publique afin de tenter d'influencer une prise de décision gouvernementale ou législative[3]. Au Québec, dont la loi s'applique tant au palier provincial que municipal au sein de la province, le lobbying comprend également toute communication pouvant raisonnablement être considérée, par la personne qui l'initie, comme étant susceptible d'influencer la prise de décision gouvernementale ou législative.
Par ailleurs, la Loi sur le lobbying fédérale s'applique aux communications avec des titulaires d'une charge publique concernant des décisions gouvernementales et législatives, que la communication soit une tentative d'exercer une influence ou non. Les lois sur le lobbying dans les villes de Hamilton, Ottawa et Toronto sont semblables.
Les conversations lors d'événements de financement politique portent souvent sur la prise de décision gouvernementale ou législative. C'est pourquoi le risque que certaines de ces conversations constituent du lobbying[4] est élevé. Dans la plupart des territoires canadiens, le fait de ne pas s'enregistrer à titre de lobbyiste est une infraction.
Dans le cas de lobbying au nom d'une société ou d'un organisme par ses propres employés (typiquement connus sous le nom de « lobbyistes salariés »)[5], l'enregistrement n'est souvent requis que si la communication avec des titulaires d'une charge publique ne consomme que le temps prescrit pour cette activité[6].
Il existe, toutefois, des cas où le lobbying exige l'enregistrement sans égard au temps qui lui a été consacré. Toute communication dans le cadre de lobbying, de quelque longueur qu'elle soit, y compris une brève conversation dans le cadre d'un événement de financement politique, exige l'enregistrement dans chacun des cas suivants[7] :
- lorsque la communication provient d'un entrepreneur, d'un consultant ou d'un autre fournisseur de services indépendant (p. ex., un conseiller ou un avocat externe) au nom d'un client;
- lorsqu'un membre du conseil d'administration communique avec le titulaire d'une charge publique fédérale au nom de la société[8];
- lorsque la communication avec le titulaire d'une charge publique provinciale ou municipale à l'intérieur de la province de Québec provient d'un membre du conseil d'administration, ou encore d'un cadre de la société ou de l'organisation[9];
- lorsqu'un membre d'un conseil d'administration[10] entame des communications au nom de la société avec le titulaire d'une charge publique provinciale au Nouveau-Brunswick[11], à Terre-Neuve-et-Labrador ou en Nouvelle-Écosse, ou avec le titulaire d'une charge publique municipale dans la ville de St. John's[12];
- en ce qui concerne toute communication avec le titulaire d'une charge publique municipale dans les villes de Brampton, Hamilton, Ottawa et Toronto.
Il est recommandé de solliciter l'avis d'un expert en droit du lobbying avant de s'adresser au titulaire d'une charge publique lors d'un événement de financement politique ou, si la conversation a déjà eu lieu, de le faire dans les plus brefs délais possible.
Les fournisseurs de services font du lobbying lorsqu'ils présentent des clients à des fonctionnaires
Partout au Canada[13], un consultant ou un fournisseur de services professionnels[14] doit s'enregistrer en tant que lobbyiste s'il organise une rencontre entre le fonctionnaire et un client payant[15].
L'une ou l'autre des activités suivantes pourrait être définie comme l'organisation d'une rencontre et, par conséquent, exiger l'enregistrement à titre de lobbyiste-conseil :
- vendre un billet à un client pour un événement dans le but de créer des liens entre ce client et un politicien;
- demander à un politicien de parler avec son client;
- présenter un politicien à son client.
Dans la plupart des territoires, un lobbyiste-conseil doit s'enregistrer dans les dix jours[16]. Le fait de ne pas s'inscrire en temps opportun constitue une infraction.
Les règles en matière d'éthique restreignent la participation des lobbyistes au financement politique
Bien que la participation au processus politique, notamment les contributions politiques, soit le droit démocratique de tout Canadien, la participation au financement politique doit être conforme aux codes de conduite des lobbyistes et ne doit pas mettre les titulaires d'une charge publique en situation de conflit d'intérêts.
Dans la ville de Toronto, un lobbyiste est autrement libre de faire des contributions à une campagne, mais ne peut verser de contributions à un conseiller municipal qui cherche à se faire réélire lorsque la contribution est une forme de lobbying concernant une question à être tranchée par le Conseil. De même, l'achat de billets pour des réceptions liées aux activités de financement ne peut être considéré comme une forme de lobbying[17].
Un lobbyiste municipal de Toronto peut aider à amasser des fonds pour un candidat, mais ne doit pas :
- faire du lobbying auprès d'un conseiller pour qui il amasse des fonds;
- amasser des fonds pour un conseiller municipal auprès de qui il fait du lobbying;
- amasser des fonds pour un candidat avec l'intention de faire du lobbying auprès de ce candidat une fois celui-ci élu[18].
Un lobbyiste fédéral ne doit pas amasser des fonds pour le compte d'un politicien auprès de qui il fait du lobbying, ou dont le bureau ou le ministère fait l'objet d'activités de lobbying[19]. L'affaire clé qui a établi un précédent à cet égard est celle d'un lobbyiste qui présidait le comité responsable du financement pour un politicien qui était un ministre de second rang du ministère auprès duquel le lobbyiste exerçait des activités de lobbying. La Cour d'appel fédérale a conclu dans le cas de ce lobbyiste :
« Le principal atout des lobbyistes réside dans leur aptitude à accéder aux décideurs afin de tenter de les influencer directement à l'aide d'arguments persuasifs et factuels. Lorsque l'efficacité d'un lobbyiste repose sur le sentiment d'obligation que ressent le décideur envers le lobbyiste, ou sur d'autres intérêts privés créés ou mis en place par le lobbyiste, la frontière entre le lobbying légitime et le lobbying illégitime a été franchie. »[20]
C'est pourquoi le bureau de la commissaire fédérale au lobbying conseille à un particulier qui organise un événement de financement pour une association de circonscription ou une campagne électorale de ne pas faire de lobbying auprès du candidat (en cas de succès) ou des membres de son personnel. Par ailleurs, la commissaire affirme qu'un lobbyiste fédéral peut acheter un billet pour une activité de collecte de fonds ou participer autrement au financement (lorsque cette dépense respecte les limites établies par la loi ) pour le compte d'un politicien auprès de qui il exerce ou exercera des activités de lobbying, si ce politicien est élu[21].
D'autres territoires canadiens interdisent aux lobbyistes de placer les titulaires d'une charge publique en situation de conflit d'intérêts. Est coupable d'une infraction aux termes de la Loi sur l'enregistrement des lobbyistes (Ontario) un lobbyiste qui place sciemment un titulaire d'une charge publique en situation de conflit d'intérêts[22]. Le Code de déontologie des lobbyistes (Québec) prévoit que « Le lobbyiste ne doit pas inciter un titulaire d'une charge publique à contrevenir aux normes de conduite qui lui sont applicables. »[23]. Des interdictions semblables existent au Nouveau-Brunswick[24], à Terre-Neuve-et-Labrador[25], en Nouvelle-Écosse[26], ainsi qu'à Brampton[27], à Ottawa[28] et à Toronto[29].
Les donateurs ne peuvent pas être remboursés
Chacun des territoires canadiens exige qu'une contribution politique soit versée à l'aide du propre argent du donateur. Le donateur ne peut utiliser des fonds fournis par une autre personne à ces fins. Par exemple, un fournisseur de services ne peut pas acheter un billet pour un événement de financement politique et facturer ensuite au client le prix d'achat.
De même, un particulier ne peut pas acheter un billet pour un événement de financement politique et se faire ensuite rembourser le prix du billet par son employeur. Si l'employeur lui-même est le donateur – et ce, uniquement dans un territoire où l'employeur (p. ex., une entreprise) est autorisé à verser des contributions politiques – il doit payer lui-même pour le(s) billet(s).
Aux termes des lois fédérales, ainsi qu'en Alberta, au Manitoba, en Nouvelle-Écosse et au Québec, il est interdit aux entreprises de verser des contributions politiques.
Le lobbying est interdit lors d'événements de financement politique
Depuis 2009, les ministres fédéraux et les secrétaires parlementaires doivent se conformer à des normes précises destinées à assurer la séparation entre les affaires gouvernementales officielles et le financement politique[30].
D'après ces normes, un ministre, un secrétaire parlementaire, ainsi que tout membre de leur personnel doivent éviter de discuter de sujets liés aux fonctions ministérielles durant une activité de financement et doivent demander à toute personne souhaitant en discuter de prendre rendez-vous avec le cabinet du ministre ou le ministère. Cette règle exclut de facto toute possibilité de lobbying auprès de ministres, de secrétaires parlementaires et de membres du personnel du ministère lors d'événements de financement.
Les normes prévoient également que les personnes suivantes ne doivent pas participer aux activités de financement des ministres et des secrétaires parlementaires, ni même siéger au conseil de direction de leur association de circonscription électorale [31] :
- des lobbyistes enregistrés et autorisés à mener des activités de lobbying auprès des ministres et des secrétaires parlementaires, de leur personnel ou de leur ministère;
- des employés de firmes de lobbying autorisés à mener des activités de lobbying auprès des ministres et des secrétaires parlementaires, de leur personnel ou de leur ministère;
- des employés de sociétés ou d'organismes autorisés à mener des activités de lobbying auprès des ministres et des secrétaires parlementaires, de leur personnel ou de leur ministère;
- des particuliers employés ou engagés à contrat par des sociétés ou des organismes ou qui les représentent, et qui ont, ou s'attendent à avoir, des relations officielles avec des ministres et des secrétaires parlementaires, leur personnel ou leur ministère.
De toute évidence, la liste de ceux à qui il est interdit de participer aux activités et aux campagnes de financement et de siéger au conseil de direction des associations de circonscriptions électorales n'inclut pas seulement ceux qui mènent des activités de lobbying.
Droit à un avocat
Les violations possibles à la loi sur le lobbying ou aux codes de déontologie des lobbyistes font souvent l'objet d'enquêtes par les organismes fédéraux, provinciaux et municipaux de réglementation des activités de lobbying.
Plusieurs personnes, entreprises et organisations ont tenté de gérer eux-mêmes les enquêtes relativement à la conformité des activités de lobbying, ou sans recourir aux services d'un avocat expérimenté en droit du lobbying. Une telle décision ne doit pas être prise à la légère.
Toutes les personnes, entreprises et organisations ont le droit de demander les conseils d'un avocat et d'être représentées par un avocat dans le cadre de leurs interactions avec les organismes de réglementation du lobbying. Il est prudent de demander des conseils juridiques à un expert dès le premier contact avec l'un de ces organismes de réglementation et de ne pas répondre à leurs questions sans les conseils ou la présence d'un conseiller juridique, notamment en raison du fait que les déclarations faites à ces organismes, les courriels qui leur sont transmis et toute autre communication avec eux peuvent être utilisés contre un lobbyiste dans le cadre d'une enquête ou d'une poursuite.
Prochaines étapes
En plus des amendes ou des sanctions pécuniaires pouvant être imposées, les manquements aux lois sur le lobbying sont publics et peuvent porter sérieusement atteinte à la réputation.
Une entreprise, une organisation ou une personne qui désire communiquer avec des politiciens lors d'un événement de financement politique ou qui envisage de jouer un rôle clé dans la collecte de fonds pour un parti, un candidat ou une campagne doit prendre des mesures concrètes pour s'assurer du respect de toutes les lois sur le lobbying applicables.
Veuillez communiquer avec Guy Giorno ou un membre de notre équipe de droit du lobbying pour obtenir de plus amples renseignements sur le contenu du présent bulletin.
[1] Bien que les lois canadiennes sur le lobbying ne s'appliquent pas aux échanges avec des acteurs politiques qui ne sont pas titulaires d'une charge publique, ces échanges peuvent néanmoins être assujettis à d'autres lois, notamment au Code criminel (Canada) et à la Foreign Corrupt Practices Act (États-Unis).
[2] Des lois sur le lobbying existent dans toutes les provinces, sauf à l'Île du Prince-Édouard. Des lois au Nouveau-Brunswick et en Saskatchewan ont été adoptées, mais ne sont pas encore entrées en vigueur.
[3] Chacune des lois énumère les types de décisions gouvernementales et législatives qui peuvent faire l'objet de lobbying. Ces listes varient légèrement d'une juridiction à l'autre.
[4] Ceci présume qu'il y a communication avec un titulaire d'une charge publique.
[5] Les employés et dirigeants qui se livrent à ces activités de lobbying sont connus sous le nom de « lobbyistes salariés » partout sauf en Alberta (où ils sont appelés « lobbyistes d'organisation » et au Québec (qui utilise les termes « lobbyiste d'entreprise » et « lobbyiste d'organisation »).
[6] Le temps alloué (seuil quantitatif pour l'enregistrement d'activités de lobbying) varie selon les territoires : par exemple, 100 heures par année à l'échelle de la société ou de l'organisation (Alberta, Colombie-Britannique, Manitoba et Saskatchewan), 12 heures par année (Québec), ou l'équivalent de 20 % des tâches d'un employé (gouvernement fédéral, Terre-Neuve-et-Labrador, Nouvelle-Écosse et, dans certains cas, Ontario). Dans certains territoires, seul le temps consacré à communiquer avec les titulaires d'une charge publique est pris en compte, alors que dans d'autres territoires, le temps consacré aux préparatifs, y compris le temps de déplacement, est également pris en compte.
[7] Cette liste présume que la communication en question possède autrement les caractéristiques du lobbying, à savoir, qu'elle a lieu avec le titulaire d'une charge publique et constitue une tentative d'influencer (ou, au niveau du gouvernement fédéral ou à Hamilton, Ottawa ou Toronto concerne) (ou, au Québec, peut être raisonnablement considérée par l'instigateur comme pouvant exercer une influence sur) un type de décision prévue dans la loi.
[8] À moins que l'administrateur ne soit pas rémunéré pour ses services.
[9] Au Québec, une communication constitue également du lobbying si elle porte sur une question d'importance considérable pour l'entreprise ou l'organisation, ou pour ses membres.
[10] À moins que l'administrateur ne soit pas rémunéré pour ses services.
[11] Seulement une fois que la loi du Nouveau-Brunswick entrera en vigueur.
[12] La loi sur le lobbying à Terre-Neuve-et-Labrador s'applique également aux fonctionnaires municipaux de St. John's.
[13] À savoir, partout au Canada où il y a des lois sur le lobbying. Des lois sur l'enregistrement des lobbyistes existent au niveau fédéral, dans neuf provinces (quoique les lois du Nouveau- Brunswick et de la Saskatchewan ne soient pas encore entrées en vigueur), ainsi que dans plusieurs municipalités.
[14] Dans tous les territoires, quiconque – y compris un avocat, un comptable, un conseiller en gestion ou un un entrepreneur indépendant externe – qui n'est pas un employé ou un dirigeant du client est traité comme un lobbyiste-conseil et doit se conformer aux règles sur les lobbyistes-conseils.
[15] Dans quelques territoires, tel le Québec, le fait pour le consultant d'organiser une rencontre ne constitue du lobbying que si la rencontre elle-même porte sur le lobbying.
[16] La date limite est de dix jours aux termes de la loi fédérale, ainsi que dans toutes les provinces, sauf le Québec (30 jours), le Nouveau-Brunswick (15 jours mais sa loi n'est pas encore entrée en vigueur) et l'Île du Prince-Édouard (pas de loi sur le lobbying). Aux termes de la loi fédérale, ainsi qu'en Alberta, en Colombie-Britannique, au Manitoba et en Saskatchewan (loi non encore en vigueur), l'enregistrement doit se faire dans les dix jours du consentement à faire du lobbying (p. ex., organiser une rencontre) pour le client. Dans d'autres provinces, la date limite est calculée en fonction de la première date à laquelle le lobbyiste-conseil communique avec le titulaire d'une charge publique.
[17] Commissaire à l'intégrité et directeur de l'enregistrement des lobbyistes, ville de Toronto. « Lobbying and Municipal Elections at the City of Toronto," Joint Interpretation Bulletin (Jan. 10, 2014).
[18] Idem
[19] Canada, Commissariat au lobbying, Rapports d'enquête (février 2011).
[20] Démocratie en surveillance c. Campbell, 2009 CAF 79, [2010] 2 F.C.R. 139, par. 53.
[21] Canada, Commissariat au lobbying, « Directive de la commissaire à l'intention des lobbyistes sur la Règle 9 du Code de déontologie des lobbyistes – Activités politiques » (décembre 2015).
[22] Définie comme une activité prohibée aux articles 2, 3 ou 4 ou au paragraphe 6 (1) de la Loi de 1994 sur l'intégrité des députés ou qui serait prohibée si le titulaire d'une charge publique était député. L. O. 1998, c 27, ann., par. 18 (5), (6), (7).
[23] R.R.Q., c. T-11.011, r. 2. art. 9.
[24] L.N.B. 2014, c 11), par. 37 3) et 4). [adoptée mais non encore en vigueur]
[25] S.N.L. 2004, c L-24.1, par. 31 (3) et( 4).
[26] S.N.S. 2001, c 34, par. 18(3) et (4).
[27] Ville de Brampton, Règlement municipal no. 149-2015, Annexe « A », par. 5(b).
[28] Ville d'Ottawa, Règlement municipal; no 2012-309, Annexe A, par. 6 2).
[29] Code municipal de la ville de Toronto, chapitre 140 (Lobbying), §140-45.
[30] Ces normes sont maintenant publiées dans le document Pour un gouvernement ouvert et responsable (27 novembre 2015), Annexe B, « Les activités de financement et les rapports avec les lobbyistes : pratiques exemplaires à l'intention des ministres et des secrétaires parlementaires. ».
[31] Plus précisément, les ministres et les secrétaires parlementaires doivent éviter de nommer ces personnes dans leurs équipes de financement ou de campagne, ou au sein des conseils de direction des associations de circonscription électorale.
