Le Livre Vert sur les orientations du ministère de l'Énergie et des Ressources naturelles (MERN) en matière d'acceptabilité sociale déposé en février 2016 l'avait annoncé : le MERN s'engage à créer le Bureau de coordination des projets majeurs et d'analyse des impacts économiques (le Bureau des projets majeurs) pour coordonner l'action ministérielle et interministérielle concernant les projets majeurs de mise en valeur du territoire et des ressources minières et énergétiques et analyser les retombées et les répercussions des projets majeurs sur les communautés locales. Nous vous invitons à consulter notre bulletin du 9 mars 2016 intitulé Le Ministre Pierre Arcand dépose le Livre Vert sur les orientations du Ministère de l'Énergie et des Ressources naturelles en matière d'acceptabilité sociale.
Le Bureau des projets majeurs est la pièce maîtresse des Orientations du MERN en matière d'acceptabilité sociale rendues publiques le 24 janvier dernier (les Orientations). Le MERN entend aussi augmenter la transparence de l'information et l'accès à l'information concernant les projets majeurs, notamment concernant le suivi des projets majeurs et les retombées et répercussions des projets majeurs pour les communautés locales. Le MERN s'engage également à augmenter sa présence dans les communautés locales et à renforcer son rôle d'accompagnateur auprès des parties prenantes.
Orientation 1 - Mieux faire connaître les rôles et les responsabilités du Ministère en matière de planification et de gestion du territoire
La planification et la gestion du territoire sont au cœur des attributions conférées au MERN. Toutefois, le rôle et les responsabilités de ce ministère quant à ces attributions sont méconnus des promoteurs de projets et du public en général. Son rôle d'acteur responsable de promouvoir le développement économique des ressources peut sembler contradictoire avec sa responsabilité de gardien du territoire. Par la délivrance des permis, droits et autorisations aux promoteurs de projets, le MERN est souvent appelé à gérer des conflits d'usage impliquant des acteurs économiques et des communautés locales. Par cette orientation, le MERN entend clarifier son rôle et ses responsabilités en élaborant un plan de communication destiné à toutes les parties prenantes. Ce plan comprendra une description du cadre législatif et réglementaire applicable aux activités du MERN, de même que les mécanismes de participation publique en vigueur. De plus, le MERN entend diffuser les processus d'analyse et d'autorisation des projets de mise en valeur du territoire et des ressources naturelles. Du point de vue des promoteurs de projets, cette orientation devrait permettre d'avoir une meilleure compréhension des attributions du MERN à l'égard des projets de développement.
Orientation 2 - Rendre plus transparents et plus participatifs les mécanismes de planification et de conciliation des usages dans les plans d'affectation du territoire public (PATP) et les actualiser
Les plans d'affectation du territoire public (PATPs) permettent au MERN de définir les orientations du gouvernement pour l'utilisation et la protection du territoire public. Les PATP sont élaborés à l'échelle d'une région administrative et ont pour but d'établir les objectifs de protection, de conservation et de mise en valeur du territoire public et des ressources naturelles. Selon le MERN, l'élaboration des PATPs est méconnue du public et souffre donc de lacunes importantes en terme de participation citoyenne. Afin de remédier à ces lacunes, le MERN entend adopter les mesures suivantes :
- Réviser l'ensemble des PATPs sur une période de cinq ans;
- Publier le bilan des PATPs;
- Évaluer la pertinence de préciser la portée des PATPs, notamment à l'égard des activités de développement énergétique et minière.
Par ailleurs, le MERN prépare également les plans régionaux de développement du territoire public (PRDTP), lesquels visent à déterminer où, quand et comment il est possible d'émettre des droits fonciers en vue d'éviter les conflits d'usage. Les PRSTPs actuels ne couvrent pas les volets énergétiques et miniers. Le MERN entend maintenant évaluer la faisabilité d'élargir la portée de ces plans régionaux afin d'y inclure ces volets. Il sera intéressant de suivre les conséquences de cet élargissement sur le processus d'octroi des permis et autorisations pour les projets de développement énergétiques et miniers.
Orientation 3 - Assurer la mise en place de processus prévisibles de participation publique à toutes les étapes d'un projet
Outre les processus de consultation prévus par la loi, comme la procédure d'évaluation et d'examen des impacts sur l'environnement (incluant l'audience publique devant le Bureau d'audiences publiques sur l'environnement (BAPE)), la consultation publique prévue en vertu du Règlement relatif à l'application de la Loi sur la qualité de l'environnement (RLRQ c Q-2, r 3) dans le cas de travaux de forage dans le shale ou de travaux de fracturation liés à l'exploitation du pétrole ou du gaz naturel et les comités de suivi créés en vertu de la Loi sur les mines (RLRQ c M-13.1), le MERN est favorable à la réalisation de consultations publiques menées par les promoteurs de projet, qui soient adaptées à la nature du projet et aux acteurs de la communauté concernée. Une fois un projet autorisé, l'intention du MERN est de créer un mécanisme de rétroinformation dans la communauté d'accueil pour expliquer les conditions et les modalités d'autorisation d'un projet. Le MERN propose également de renforcer le rôle des comités de suivi créés en vertu de la Loi sur les mines pour couvrir toutes les étapes d'un projet minier, dès le début de l'élaboration des projets et jusqu'à la post-fermeture des sites. Il y a lieu de souligner que ces exigences supplémentaires de consultation et de participation publique pourraient nécessiter des modifications pratiques aux façons de faire des promoteurs de projets et augmenter le coût des projets. En effet, au stade de l'élaboration du projet comme durant la phase de post-fermeture, les promoteurs de projet déploient généralement moins de ressources sur le terrain (par ex : le nombre d'employés); des ressources supplémentaires devraient donc être allouées pour réaliser ces activités de consultation et d'engagement.
Le MERN s'engage aussi à adopter une politique de participation des communautés locales à la mise en valeur du territoire public ainsi que des ressources énergétiques et minérales en plus d'une politique ministérielle de consultation des communautés autochtones. Il y a lieu de souligner que l'élaboration d'une politique de consultation des communautés autochtones propre au secteur minier est déjà prévue dans la Loi sur les mines; une version préliminaire de cette politique ministérielle a d'ailleurs été élaborée et partagée aux parties prenantes pour consultation à l'automne 2015 mais le MERN n'a toujours pas adopté le document final.
Nous attirons votre attention sur l'engagement du MERN de valoriser les bonnes pratiques en les diffusant; voilà qui pourrait représenter une occasion pour les promoteurs de projets de mettre de l'avant leurs succès sur le plan de l'acceptabilité sociale.
Orientation 4 - Favoriser un partage des bénéfices des projets de développement énergétique et minier avec les communautés locales
Le seul véritable engagement du MERN relativement à cette orientation est de rendre publiques les contributions versées par les entreprises aux ministères et organismes gouvernementaux, aux municipalités et organismes municipaux de même qu'aux communautés autochtones, conformément à la Loi sur les mesures de transparence dans les industries minière, pétrolière et gazière (RLRQ c M-11.5), l'équivalent provincial de la Loi sur les mesures de transparence dans le secteur extractif (LC 2014, c 39, art 376). Serait ainsi rendue publique l'information concernant certains paiements (par ex : redevances) faits à un gouvernement ou un organisme municipal, provincial ou autochtone (à compter de juin 2017).
Par ailleurs, il y a lieu de souligner que le MERN s'engage à élaborer un guide de bonnes pratiques en matière d'entente de partenariat entre les promoteurs et les communautés non autochtones.
Orientation 5 - Renforcer la capacité d'analyse du Ministère sur les impacts, les retombées économiques et les répercussions des projets en s'assurant de prendre en compte les facteurs d'acceptabilité sociale
Dans cette orientation, le MERN annonce la création du Bureau des projets majeurs. Le Bureau des projets majeurs coordonnera l'action ministérielle et interministérielle relativement aux grands projets et évaluera les répercussions et les retombées économiques des projets majeurs pour les communautés locales concernées. Le Bureau des projets majeurs évaluera les renseignements fournis par les promoteurs afin d'assurer la diffusion de l'information la plus complète possible relativement à ces projets. Cette orientation devra toutefois être plus amplement étayée; comme expliqué dans les Orientations, le Bureau des projets majeurs complétera la procédure d'évaluation et d'examen des impacts sur l'environnement (incluant l'audience publique devant le BAPE) en évaluant plus précisément les aspects économiques d'un projet en vue d'analyser les retombées et les répercussions des projets pour les communautés locales ou régionales concernées. À ce stade‑ci, on ne sait pas si ce processus de consultation supplémentaire influencera le processus d'autorisation, c'est-à-dire si un projet ayant fait l'objet d'une recommandation favorable du BAPE pourrait néanmoins ne pas être autorisé au motif qu'il n'aurait pas passé le test de l'acceptabilité sociale.
En plus de la création du Bureau des projets majeurs, le MERN s'engage à allouer plus de ressources au suivi des projets, plus précisément en augmentant la présence des représentants du MERN dans les communautés locales. Le MERN s'engage aussi à créer une table interministérielle pour chaque projet majeur et à désigner un chargé de projet dans chacune de ses directions régionales qui sera disponible pour accompagner et soutenir les promoteurs de projets ainsi que les acteurs locaux.
Nous attirons également votre attention sur l'engagement du MERN de bonifier le cadre juridique applicable aux projets énergétiques afin de prévoir les garanties et protections nécessaires pour couvrir les impacts imprévus des projets énergétiques et la remise en état des sites à la fin du projet. De telles règles existent déjà relativement aux projets miniers; la mise en œuvre de cette orientation par le MERN permettrait ainsi d'assurer la cohérence des règles applicables à tout projet d'exploitation des ressources naturelles en matière de garanties financières et de protection de l'environnement. On peut également s'attendre à ce que des comités de suivi soient créés dans le cas des projets énergétiques comme c'est prévu dans le cas des projets miniers.
Enfin, nous trouvons très regrettable que nulle part dans les Orientations le MERN ne propose une définition de la notion d' « acceptabilité sociale ». Les références à l'importance de l' « acceptabilité sociale » des projets sont nombreuses sans que cette notion soit définie. Il sera intéressant de suivre les prochains développements relatifs à la mise en œuvre par le gouvernement du Québec des Orientations, plus précisément si une définition de la notion d' « acceptabilité sociale » sera éventuellement proposée dans un projet de loi.
