Registre des activités d’influence étrangère : questions clés en matière de conformité

Le registre canadien des activités d’influence étrangère est une base de données publique des activités d’influence étrangère liées aux processus politiques et gouvernementaux au Canada. Le registre complète les efforts plus vastes déployés en matière de sécurité nationale. De nombreuses initiatives gouvernementales visent à protéger les processus démocratiques et politiques du pays contre l’ingérence étrangère. Contrairement à ces initiatives, la Loi a été rédigée de manière à englober un large éventail d’activités qui visent à influencer (directement ou indirectement) les décideurs canadiens. De nombreuses activités commerciales légitimes et exercées « dans le cours normal des affaires » sont concernées et doivent être enregistrées. Des registres similaires existent ailleurs, mais portent des noms différents selon le pays. Dans le régime canadien, une personne peut être tenue de s’enregistrer même si elle n’est pas un « agent »; c’est pourquoi l’expression « registre des activités d’influence étrangère » est utilisée.

La Loi utilise le concept souple d’« arrangement » : un arrangement peut exister sans contrat, sans formalité particulière et même sans rémunération. La Loi établit un critère en trois parties permettant de déterminer si une personne (un particulier ou une entité) doit soumettre et tenir à jour un enregistrement relativement à son arrangement :

1. La personne a conclu un arrangement au titre duquel elle agit sous l’autorité d’un commettant étranger ou en association avec lui.
2. L’arrangement prévoit l’exercice d’activités visées.
3. Les activités visées se rapportent à un processus politique ou gouvernemental.

Un processus politique ou gouvernemental comprend pratiquement toute décision prise par un gouvernement, un titulaire de charge publique ou un organisme public, notamment les décisions en matière d’approvisionnement et de passation de marchés. La tenue d’élections ou de référendums, ainsi que les décisions d’un parti politique concernant la désignation d’un candidat ou son programme sont également visées.

L’une ou l’autre des activités suivantes, lorsqu’elle se rapporte à un processus politique ou gouvernemental canadien, peut déclencher une obligation d’enregistrement :

• Communiquer (oralement ou par écrit, officiellement ou officieusement) avec un titulaire de charge publique, ce qui comprend pratiquement tous les représentants élus, les personnes nommées et les employés, quel que soit leur niveau hiérarchique, à tous les paliers de gouvernement au Canada.
• Communiquer ou diffuser de l’information au public par quelque moyen que ce soit, notamment par le biais des réseaux sociaux, dans des entrevues, dans le cadre de sondages, en commanditant des événements et en participant à des groupes d’experts.
• Distribuer de l’argent ou des objets de valeur, fournir des services ou mettre à disposition des installations. Il s’agit d’un terme vaste et multidimensionnel qui comprend des activités allant de la distribution de livres et de l’organisation d’une réunion communautaire à l’accueil d’un agent public étranger ou à la prise en charge de ses frais de déplacement.

Le terme « commettant étranger » comprend de nombreux types d’entités étrangères, notamment :

• un État étranger;
• un groupe d’États étrangers (p. ex., une organisation multilatérale dont le Canada est membre, comme l’OTAN ou les Nations Unies);
• une entité qui appartient, en totalité ou pour une partie importante, à un État étranger ou groupe d’États étrangers ou qui est contrôlée en droit ou de fait par un État étranger ou groupe d’États étrangers;
• toute personne agissant sous l’autorité de l’une des entités susmentionnées, pour son compte ou en association avec celle-ci.

La définition large de « commettant étranger » vise notamment les entreprises d’État, les sociétés de médias (comme les radiodiffuseurs publics), les institutions financières (comme les fonds souverains), les établissements d’enseignement postsecondaire (comme les universités d’État), les autorités responsables des infrastructures, les fonds de pension et bien d’autres entités.

La Loi a une portée suffisamment large pour englober pratiquement toute relation dans le cadre de laquelle des activités doivent être exercées sous l’autorité d’un commettant étranger ou en association avec celui-ci.

• Un « arrangement » peut être formel ou informel, écrit ou verbal, et prévoir une rémunération ou non.
• L’« autorité » peut prendre la forme d’ordres, de demandes, voire d’attentes. Elle peut également se manifester par des commentaires ou de simples encouragements.
• Le travail « en association » ne nécessite aucunement l’existence d’un contrôle. Il peut notamment se manifester par des activités de coordination ou par le partage de canaux de communication.

La Loi contient des dispositions qui visent les arrangements relatifs aux gouvernements autochtones et aux titulaires de charge publique de ces gouvernements.

Non.

L’objectif déclaré du registre des activités d’influence étrangère est d’assurer la transparence, et il devrait englober un grand nombre d’activités commerciales et civiques légitimes.

En grande partie, mais pas dans son intégralité.

Après qu’un enregistrement a été soumis et approuvé par le Commissariat à l’influence étrangère du Canada, il sera publié dans le registre, mais certains renseignements n’y apparaîtront pas. Par exemple, la liste complète des personnes qui travaillent sur l’activité ou l’arrangement faisant l’objet de l’enregistrement sera rendue publique, mais pas leur date de naissance.

Tous les renseignements figurant dans le registre seront publics et facilement consultables. 

Pas nécessairement.

Dans le cadre de certains projets, des tiers seront également impliqués. Si l’un de ces autres intervenants est un commettant étranger et que vous collaborez avec lui, par exemple en coordonnant des messages ou des ressources, vous pourriez devoir vous enregistrer parce que vous travaillez « en association » avec lui.

Non.

Bien que la Foreign Agents Registration Act (FARA) des États-Unis exempte certaines activités commerciales privées, le régime canadien ne prévoit aucune exemption de cette nature.

Non.

Le fait de s’enregistrer à titre de lobbyiste ne dispense pas de l’obligation de s’enregistrer au titre de la Loi. Au contraire, cela pourrait accroître le risque auquel vous êtes exposé, puisque des renseignements sur vos activités seront déjà publiés.

Certaines personnes sont tenues de s’enregistrer au titre de la Loi, mais pas au titre de la Loi sur le lobbying, et inversement. De même, certains renseignements qui doivent figurer dans un enregistrement au titre de la Loi ne doivent pas figurer dans un enregistrement au titre de la Loi sur le lobbying, et inversement.

Aux États-Unis, la Foreign Agents Registration Act (FARA) n’impose pas d’enregistrement lorsqu’un agent est déjà dûment enregistré en vertu de la Lobbying Disclosure Act. En revanche, le régime canadien ne prévoit aucune exemption de cette nature.

Non.

Le régime canadien s’inspire des régimes en matière d’influence étrangère en vigueur à l’étranger, mais sa portée est beaucoup plus large à certains égards. De nombreuses exemptions applicables dans d’autres pays n’existent pas au Canada.

Non.

Le registre des activités d’influence étrangère ne fait aucune distinction selon le pays concerné.

Non.

Il n’existe aucune exemption propre à un secteur qui viserait les organismes caritatifs ou sans but lucratif.  

Contrairement au régime de certains pays qui prévoient aussi un registre, la Loi ne prévoit aucune exemption applicable aux professionnels du droit ou à la prestation de services juridiques.

Les sanctions administratives pécuniaires (SAP) sont de plus en plus utilisées par les organismes de réglementation canadiens comme moyen d’assurer le respect de la réglementation.

Contrairement aux poursuites ordinaires, qui sont intentées devant les tribunaux et nécessitent la tenue d’un procès, les SAP sont imposées au moyen d’une procédure sommaire, qui ne permet pas aux défendeurs de se prévaloir des protections conférées par un procès.

Bien qu’elles soient de nature administrative plutôt que criminelle, les SAP peuvent avoir des conséquences financières et sur la réputation importantes. La Loi prévoit des sanctions pouvant atteindre 1 M$, et les détails des violations sont rendus publics par le commissaire.

Omettre de s’enregistrer lorsqu’on est tenu de le faire, la communication de renseignements faux ou trompeurs et l’entrave des activités du commissaire sont des infractions qui, si elles donnent lieu à une condamnation criminelle, sont passibles d’une amende maximale de 5 M$ et/ou d’une peine d’emprisonnement maximale de cinq ans.

Le régime canadien permet au commissaire d’imposer une SAP pouvant aller jusqu’à 1 M$ plutôt que d’entamer des poursuites pénales.  

Oui.

L’obligation d’enregistrement incombe à la personne qui s’est engagée à exercer une activité visée dans le cadre d’un arrangement. Le fait qu’un commettant étranger ne collabore pas ne dispense pas cette personne de son obligation légale de s’enregistrer, bien que ce facteur puisse être pris en compte lors de la détermination de la sanction ou dans l’approche que le commissaire adoptera en matière d’application de la loi.

Oui.

Le commissaire dispose de vastes pouvoirs lui permettant de partager publiquement le nom des personnes auxquelles des sanctions ont été imposées, ainsi que les détails de la violation. Les autorités responsables de l’approvisionnement, les médias et les autres parties prenantes font souvent peu de distinction entre une sanction administrative et une peine criminelle imposée par un tribunal.

Le commissaire dispose d’importants pouvoirs d’enquête et d’application de la loi, notamment les mêmes pouvoirs qu’un tribunal pour interroger, contraindre à témoigner et exiger la production de documents. Il peut utiliser ses vastes pouvoirs pour enquêter sur des cas présumés de non-conformité à la Loi et pour publier des rapports faisant état de cas de non-conformité.