Dans l’arrêt Opsis Services aéroportuaires inc. c. Québec (Procureur général)[1] rendu le 30 mai 2025 (l’« arrêt Opsis »), la Cour suprême du Canada déclare la Loi sur la sécurité privée, RLRQ c. S-3.5 (la « LSP ») entièrement inapplicable à deux entreprises de compétence fédérale en application de la doctrine de l’exclusivité des compétences et casse ainsi les verdicts de culpabilité prononcés en vertu de constats d’infraction émis en application de cette loi.
Dans ses motifs, la Cour suprême réitère les enseignements de l’arrêt Banque canadienne de l’Ouest c. l’Alberta[2] (« Banque canadienne de l’Ouest »), et maintient ainsi une approche empreinte de précaution dans l’application de cette doctrine. Elle confirme toutefois qu’il importe de tenir compte des effets de l’application des dispositions en cause que ceux-ci se soient matérialisés ou non, ouvrant ainsi la voie à une avenue de contestation pour les entreprises confrontées à différents régimes normatifs.
Les affaires Opsis et SMQ en bref, la question en litige et les jugements des tribunaux inférieurs
Cet arrêt fait suite à ceux prononcés par la Cour d’appel du Québec dans les affaires Procureur général du Québec c. Opsis Services aéroportuaires inc., 2023 QCCA 506 (l’affaire « Opsis »), et Services maritimes Québec inc. c. Procureur général du Québec, 2023 QCCA 325 (l’affaire « SMQ »).
Ces deux affaires concernent respectivement Opsis, une entreprise offrant des services de sûreté aéroportuaire et exploitant le centre d’appels d’urgence de l’aéroport international Pierre-Elliott-Trudeau à Montréal, ainsi que SMQ et l’un de ses employés. SMQ et, incidemment, son employé œuvrent dans le secteur du transport maritime international. Plus particulièrement, SMQ assure des opérations de chargement sur des navires transatlantiques à partir d’un terminal situé à La Malbaie (Québec) et son employé surveille et contrôle l’accès à cette installation portuaire.
Les affaires Opsis et SMQ se rapportent par conséquent à la sécurité des aéroports et des installations maritimes et de leurs opérations.
Dans les deux cas, la Cour d’appel a examiné l’application de la LSP, qui encadre les services de sécurité privée au Québec par l’intermédiaire du Bureau de la sécurité privée (« BSP »). Le Directeur des poursuites criminelles et pénales a poursuivi Opsis, SMQ et son employé en vertu des constats d’infraction émis par le BSP pour défaut d’avoir obtenu les permis requis par la LSP.
Opsis, SMQ et son employé ont notamment avancé que le régime de permis établi par le LSP leur est inapplicable compte tenu de la doctrine de l’exclusivité des compétences.
La doctrine de l’exclusivité des compétences permet de mettre le contenu essentiel d’une compétence législative exclusive – fédérale ou provinciale – à l’abri d’une entrave de la part de l’autre ordre de gouvernement. Elle dépend du respect de deux conditions, soit (1) un empiètement sur le contenu essentiel (ou le cœur) d’un chef de compétence exclusif[3] et (2) une entrave au contenu essentiel de ce chef de compétence exclusif[4].
Après que des jugements contradictoires aient été rendus par les tribunaux inférieurs, les juges majoritaires de la Cour d’appel du Québec ont déclaré la LSP applicable à Opsis, SMQ et son employé, notamment puisque conclure le contraire reviendrait à trancher un litige constitutionnel en se fondant sur des hypothèses, conjectures ou spéculations.
Application de la doctrine de l’exclusivité des compétences par la Cour suprême
Appliquant le test à deux volets de la doctrine de l’exclusivité des compétences, la Cour suprême conclut tout d’abord que la sécurité des aéroports ou des installations maritimes et de leurs opérations se rapporte au contenu essentiel des chefs de compétence législative fédérale en matière d’aéronautique[5] ou de navigation et des bâtiments ou navires[6].
La Cour suprême conclut ensuite que deux aspects du régime de permis établis par la LSP créent une entrave à l’exercice de ces compétences fédérales, à savoir les normes de comportement prescrites par règlement du BSP et le pouvoir du BSP de donner des directives entourant l’exercice des activités d’un titulaire de permis d’agence.
Elle a souligné que ces deux aspects conféraient au BSP – soit un organisme administratif créé par la législature provinciale – le « dernier mot » sur la manière de mener les activités de sécurité de Opsis et de SMQ. Au soutien de cette conclusion, la Cour suprême a notamment souligné que le BSP a le pouvoir de suspendre, révoquer ou refuser le renouvellement d’un permis sur la base de normes de comportement qu’il détermine lui-même et d’émettre des directives encadrant les activités des agents de sécurité. Selon la Cour, cette large discrétion permet donc au BSP d’imposer aux entreprises la manière dont elles exécutent leurs activités de sécurité, sous peine de voir leurs permis suspendus ou retirés.
Dans ses motifs, la Cour suprême réitère l’approche empreinte de précaution mise de l’avant par l’arrêt Banque canadienne de l’Ouest qui prévaut lors de l’application de la doctrine de l’exclusivité des compétences en raison de la conception moderne du fédéralisme coopératif qui privilégie, « dans la mesure du possible, l’application régulière des lois édictées par les deux ordres de gouvernement » [7].
Cela dit, en contradiction avec les motifs des juges majoritaires de la Cour d’appel, la Cour suprême conclut que la prévisibilité joue un rôle clé dans le bon fonctionnement du partage des compétences et qu’il importe donc de tenir compte des effets de l’application des dispositions litigieuses tant en présence qu’en l’absence de preuve sur ces effets et que ceux-ci se soient matérialisés ou non. Autrement dit, l’existence d’une entrave déjà réalisée n’a pas à être démontrée, la simple possibilité d’une entrave étant suffisante[8] puisque les tribunaux ne peuvent pas présumer qu’un pouvoir discrétionnaire sera raisonnablement exercé[9].
Aux termes de son analyse, la Cour conclut donc à l’inapplicabilité de la LSP à l’égard d’Opsis, de SMQ et son employé, et ce, dans son entièreté au motif que le législateur québécois n’aurait pas adopté la LSP sans les dispositions entravantes, jugées indissociables et essentielles au régime de permis de la LSP.
La Cour suprême a donc cassé les verdicts de culpabilité.
Conclusion et commentaires
Il en ressort qu’en matière de partage des compétences, les tribunaux ne peuvent pas adopter une attitude « attentiste » lorsque l’interprétation des dispositions du régime normatif révèle clairement un empiètement potentiel sur le contenu essentiel d’une compétence législative exclusive, incluant en raison de l’emprise conférée à l’autre ordre de gouvernement par le régime normatif.
L’arrêt Opsis s’inscrit dans une série de décisions où les tribunaux ont examiné l’applicabilité de normes provinciales à des activités fédérales, notamment l’affaire IMTT en 2019[10], et, plus récemment, un arrêt de 2025 de la Cour d’appel de la Colombie-Britannique en matière de transport de produits pétroliers[11]. Il réitère et clarifie donc une avenue de contestation pour certaines entreprises confrontées à l’application de différents régimes normatifs.
Comme l’application de la doctrine de l’exclusivité des compétences dépend de l’interprétation des dispositions en cause, une telle contestation soulève une pure question de droit d’ordre constitutionnel, ce qui peut présenter plusieurs avantages. Notamment, une telle décision est assujettie à la norme de la décision correcte et est donc exposée à un contrôle accru par les tribunaux d’appel[12].
